借鑒國際經驗，儘快研究出臺我國PPP會計準則（上）
（本文主要內容已發表於《上海證券報》）
內容提要：英國是國際上運用PPP模式較成功的國家，
一、PPP會計制度的國際發展概況
（一）2006年之前：只有少數國家制定了專門的PPP會計政策
PPP不僅涉及基礎設施的設計、融資、建設、擁有、運營等多個環節，
相對於英國，在這一時期，絕大數國家仍沿用各自既有的會計準則或政策來處理PPP資產入帳問題。但同時也有部分國家（如：澳大利亞、紐西蘭等）參考了FRS 5A或以其為基礎擬定了本國的PPP會計政策。
（二）2006年——2011年: IFRIC12的頒佈與相關國家（國際機構）PPP會計準則的醞釀與出臺
雖然當PPP專案採用政府付費機制時，“風險報酬法”基本可以反映PPP交易實質，但當PPP採用“混合”付費機制（如，前期為政府付費，後期為使用者付費）時， “風險報酬法”會遇到PPP會計處理上的一些難題。另外，在“風險報酬法”下，還可能存在如下問題：當一方認為PPP項目的風險及收益已經轉移至合作的另一方，而另一方並不一定認為如此時，會導致“孤兒資產”（orphan assets）問題的出現，即PPP資產不被記錄在任何一方的資產負債表上。為了彌補“風險報酬法”存在的不足，相關國際機構在設計PPP會計制度時，則採用了另一種方式：即“控制法”(control approach) 。
2006年11月，國際會計準則委員會（IASB）下屬的國際財務報告解釋委員會（IFRIC）發佈了IFRIC 12。IFRIC 12是針對服務特許協定中私人部門制定的會計指南。IFRIC 12在對PPP進行會計處理時，採用的是“控制法”，即：如果服務特許協定滿足下列兩個條件：1）在服務內容的確定、服務物件的選擇，以及服務價格的調整等方面，授予方（the grantor）能對運營方（the operator）實施“控制”或“監管”；2）在服務特許協定結束時，授予方能通過所有權、受益權或其他方式“控制”專案設施的重大剩餘權益，那麼，PPP資產不確認為運營方的不動產、廠房、設備等，因為設施資產的使用控制權並沒有轉讓給運營方，運營方只是依據協議規定，以授予方的名義運用設施提供公共服務（簡稱：“雙控測試條件”）。同時，運營方在服務特許協定項下獲得的合同對價，應按公允價值確認為“金融資產”或“無形資產”。
在IFRIC 12公佈後，一些國家開始以其為藍本，並著手本國PPP會計政策的修改和制定工作，其中，最值得一提的是英國PPP會計政策的變化。
2007年3月，英國政府做出了將公共部門會計“錨定物”由英國公認會計準則（GAAPS）轉變為國際財務報告準則（IFRS）的決定。按原計劃，該決定自2008/2009年度開始實施，而實際上則推後了一年，主要是由於IFRS框架下的PPP會計制度不完善所致，同時，兩套會計準則之間的“切換”還有大量的銜接工作需要做。由於IFRIC 12只是針對私人部門制定的PPP會計指南，而對公共部門(在本文中，政府、政府會計主體、公共部門、授予方等概念混同使用，不區分其差別)如何將PPP資產入帳， IFRS並沒有具體的規定。另外，從嚴格意義上講，IFRIC 12是一個解釋，而非準則，僅適用于PPP合同中的私人部門會計主體。如何填補IFRS在PPP會計上的制度空白，為公共部門對PPP資產進行會計處理提供指南是當時需要解決的一個現實問題。為此，英國財政部利用“鏡像處理”（mirror-image treatment of IFRIC 12）手段，參照IFRIC 12的基本原則，明確了授予方處理PPP資產的辦法，即，如果對下面三個問題的回答是肯定的，那麼，PPP項下的不動產、廠房、設備等，以及相應的負債都應計入授予方的資產負債表：1）基礎設施的使用權及服務定價權是否由授予方控制；2）合同結束後，基礎設施的剩餘權益是否由授予方控制；3）基礎設施是否由運營方建成或從協力廠商購置，或原來已被確認為運營方的資產。依據IFRIC12的規定，PPP資產不記入運營方資產負債表，而經過“鏡像處理”後，可將其記入授予方的資產負債表中，進而解決PPP專案中的“孤兒資產”的問題。
除了英國外，參照IFRIC 12修訂或制定PPP會計政策/準則的國家、國際機構有：澳大利亞、南非、法國，以及國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）等。
（三）2011年至今：IPSASB頒佈IPSAS32，明確了政府會計主體的記帳原則
2011年10月，國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）頒佈《服務特許協定：授予方—第32號》（IPSAS 32），確立了PPP專案中授予方的記帳原則。而在此之前，並沒有關於授予方如何報告PPP交易事項的國際性準則。
在國際上，關於公共部門的國際會計準則並不是強制性的，因此，是否遵循和採用國際公共部門會計準則（IPSAS）完全取決於各國政府的自願。同時，在2011年之前，既有的IPSAS也不包含任何關於公共部門如何對PPP資產進行會計處理的規定。所以，當英國財政部依照IFRIC 12設計適用於英國的PPP會計政策時，IPSASB也開始著手研究公共部門如何報告PPP交易事項的問題，並採取了英國財政部使用過的（“鏡像處理IFRIC 12”）方法，即參照IFRIC 12的“雙控測試條件”，制定適用於公共部門的PPP會計準則。2008年3月，IPSASB公佈了一份名為《服務特許協定會計與報告》的諮詢檔，在此基礎上，又於2010年1月，公佈了《徵求意見稿第43號》，在全球範圍內徵求各方意見。在吸取各方意見後，並對《徵求意見稿第43號》進行修改後，IPSASB於2011年正式對外公佈了IPSAS 32。根據IPSAS 32 第9段的規定，如果服務特許協定滿足下列兩個條件，那麼，服務特許協定資產（即PPP資產）則確認為授予方的資產：1）授予方能對服務內容的確定、服務物件的選擇，以及服務價格的制定等進行“控制”或“監管”；2）在服務特許協定結束時，授予方能通過所有權、受益權或其他方式“控制”專案設施的重大剩餘權益。其實，這兩個條件就是FRIC 12的“雙控測試”條件，或者說是IPSAS 32 完全“複製”了FRIC 12關於PPP資產確認的基本原則。
由此，IPSAS 32與IFRIC 12形成了“鏡像互補”關係，因為IFRIC 12確定的是PPP專案中運營方的記帳原則，且按此原則，PPP資產不記入運營方資產負債表，而按IPSAS 32的規定，PPP資產應記入授予方資產負債表。IPSAS 32的頒佈是IPSASB與ASB在制定公共部門及私人部門會計準則方面相互配合的表現，也彌補了PPP資產不被合作任意一方確認的制度性缺陷，解決了PPP項下“孤兒資產”的問題。
隨著IPSAS 32的頒佈，授予方就有了處理PPP資產的國際準則。儘管是否採用IPSAS 32有關原則，取決於各國政府的意願。目前，除了英國已經率先將FRIC 12的“雙控測試條件”作為判斷PPP資產“花落”誰家的依據外，2012年7月，澳大利亞會計準則委員會（AASB)也於IPSAS 32頒佈後，迅速設立研究專案，探索將IPSAS 32基本原則應用於澳大利亞的可行性，並於2015年4月公佈了澳大利亞《服務特許協定：授予方》的徵求意見稿。按照徵求意見稿的時間安排，該準則於2017年1月1日開始正式實施。
二、展開分析PPP模式下的資產負債會計處理方式：“風險報酬法”與“控制法”
（一）“風險報酬法”
“風險報酬法”原本是用來判斷一項租賃活動是否屬於融資性租賃的方法，後來才用於PPP資產的處理上。1976年，美國FASB頒佈《財務會計準則公告第13號——租賃會計》（SFAS 13），要求對不同的租賃活動採用不同的會計方法進行處理。同時，SFAS 13也是第一個採用“風險報酬法”判斷一項租賃活動是融資性租賃，還是經營性租賃的會計準則。依據SFAS 13的規定：“在一項租賃活動中，如果與租賃資產所有權相關的全部收益及風險發生了實質性轉移，那麼，對於承租人而言，租賃應視同其收購資產的行為，並應承擔相應的支付義務；而對於出租人，應視同其出售資產或提供融資的行為”。隨後，“風險報酬法”被一些國際會計機構或國家採納，並制定了相應的租賃會計準則，如：國際會計準則委員會于1982年9月頒佈了《國際會計準則第17號—租賃》，英國會計準則委員會于1984年8月頒佈了《會計實務準則公告第21號》（SSAP 21），其中，SSAP 21利用“風險報酬法”將融資性租賃與經營性租賃做了區分，並將前者定義為：是指承租人承擔了與租賃資產所有權有關的全部風險及報酬的租賃。
由於PPP類似於公共部門與私人部門之間的融資性租賃行為，所以，“風險報酬法”也成為用來判斷PPP資產應納入哪一方資產負債表的方法，首先使用該方法的是英國。根據英國會計準則委員會頒佈的FRS 5A，當PPP合作中的一方擁有PPP資產所帶來的收益，且承擔與之對應的風險時，PPP資產就應全部記入該方的資產負債表。從英國、澳大利亞等國的實踐來看，在用“風險報酬法”來判斷PPP資產的“歸屬”時，也存在很多問題，除了前面已經提及的“孤兒資產”外，還存在諸如：不能完全反映PPP的經濟實質，以及大量資產及負債“游離”於公共部門資產負債表之外等問題。
首先，“風險報酬法”不能客觀反映“使用者付費”類PPP專案的經濟實質。對於“政府付費”類PPP專案，“風險報酬法”可以較好地反映其交易實質，在專案運營期，公共部門就需確認PPP資產，還要確認相應的負債，即公共部門在擁有PPP資產帶來的收益時，還要承擔對私人部門的支付義務。但當應用于“使用者付費”項目時，“風險報酬法”則不甚理想，因為公共部門只有到公私合作期結束後，才能確認PPP資產。在合作期間，對於公共部門而言，PPP資產是作“表外”處理的，儘管公共部門不承擔風險，但卻仍然享有PPP資產帶來的收益（如，通過PPP設施提供的公共服務，而這些公共服務原本應由公共部門來提供的）。顯然，這與“風險報酬法”所內含的風險與報酬相匹配的原則是矛盾的。
其次，風險報酬法在核算單位方面存在缺陷。在根據“風險報酬法”確定PPP資產的“歸屬”後，其應全額記錄在合作一方的資產負債表上，不能把PPP資產拆開，再分別記錄在合作雙方的帳上，即在核算PPP資產時，應整體考慮。由此，當PPP採用混合型的付費機制（政府付費+使用者付費）時，“風險報酬法”將會遇到不可克服的難題。對於存在混合型付費機制的PPP專案，公共部門和私人部門之間往往會涉及到某種形式的需求風險分擔約定，這會影響PPP資產的“歸屬”確認問題。為了進一步說明情況，下面虛構一個例子。在一個PPP專案中，付費方式設計為：在專案的早期，私人部門按績效從公共部門獲得報酬，需求風險由公共部門承擔；在後期，私人部門向使用者收取費用，需求風險則由私人部門承擔。同時，針對該專案，如果進一步假設公共部門和私人部門承擔同等責任的需求風險，那麼，無論是公共部門，還是私人部門都不滿足“承擔全部或絕大多數風險及收益的前提”，所以，按照“風險報酬法”，任何一方都不能確認PPP資產。在我國PPP實踐中，“使用者付費+財政可行性缺口補貼（即政府付費的一種形式）”的模式所在多有，按照“風險報酬法”也很難量化操作。
前文已經分析了“風險報酬法”存在的缺陷，其中最大的問題還是“孤兒資產”問題，即有時PPP資產既不被公共部門記入資產負債表，也不反映在私人部門的資產負債表上，如英國在實施FRS 5A時，按PPP/PFI專案資本規模比較，大約有近半數的PPP/PFI資產是不記入公共部門的資產負債表的，也就意味著另外近半數的PPP/PFI資產，要麼記入私人部門的資產負債表，要麼不被任何一方所計錄。
（二）控制法
混合型付費機制PPP專案的大量湧現，與“孤兒資產”問題的產生，都反映了“風險報酬法”自身的不適應性與缺陷性。所以， 當IFRIC 12、IPSAS 32公佈後，“風險報酬法”在國際上已很少被使用，取而代之的是，"控制法"成為很多國家或國際會計機構在制定PPP會計準則時採用的方法。由於IPSAS 32“複製”了IFRIC 12所採用的"控制法"，且前者是以授予方作為會計主體的準則，後者是以運營方作為會計主體的準則，所以，二者構成了“鏡像互補”關係。在“控制法”下，由控制或監管PPP資產使用的一方確認不動產、廠房、設備等固定資產，所以，也就消除了“孤兒資產”現象。"控制法"之所以是受英國、澳大利亞、IASB、IPSASB等國家或國際會計機構“青睞”的PPP會計模式，是因為它將“授予方是否控制PPP資產，而非是否承擔對運營方的支付義務”作為關注點。依據“控制法”，如果授予方控制PPP資產，那麼，授予方就應以公允價值將PPP資產記入其資產負債表。與此形成對照的是，在“風險報酬法” 下，只有當授予方負有向運營方支付費用的合同義務時，才能以已確認的（合同）付費義務為基礎，在資產負債表中確認相應的資產。由於在使用者付費類PPP專案中，授予方不負有向運營方支付費用的義務，所以，根據“風險報酬法”的原則，即使授予方控制了PPP資產，它也無需在資產負債表中確認相應的資產。事實上，“控制法”應用了《國際會計準則第16號——不動產、廠房、設備》（IAS 16）中的原則，因此，它反映的是授予方與運營方之間發生的“互換交易”（exchange transaction）行為，如在收費道路這類使用者付費PPP專案中，公共部門是通過向私人部門“讓渡”道路收費權，才“換得”私人部門對建設及運營道路的責任承諾。而相反，依據“風險報酬法”的原則，在使用者費專案中，由於公共部門沒有向私人部門付費的義務，所以，就不需反映這類項目中發生的“互換交易”行為。
（三）“風險報酬法”與“控制法”的關係
“風險報酬法”與“控制法”是針對PPP資產的兩種主要會計報表處理方法，由於各自關注點不同，導致同一專案按兩種方法處理的會計結果也不相同。但“風險報酬法”與“控制法”也不是完全相互排斥的，只是強調問題的側重點不同而已。或更為具體地講，無論是控制的概念，還是風險報酬的概念，都只是強調了資產定義中的某一方面。如，根據《國際公共部門會計準則第1號：財務報表列報》（IPSAS 1）對資產的定義：資產是指由實體過去的事項形成的、並受實體控制、預期能給實體帶來經濟利益或服務潛能的資源。顯然，“控制法”強調的是IPSAS 1定義中實體對資產“控制”的一面；而“風險報酬法”則注重的是IPSAS 1定義中實體享有的未來“經濟利益或服務潛能”的一面。但綜合考量，估計今後動態優化的基本路徑，將主要基於“控制法”了。
（未完待續）
賈 康 介 紹
現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金專案，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。
不僅包括英國財政部，還包括英國會計準則委員會（Accounting Standards Board ，ASB）)。1997年9月，為了指導和規範公共部門對PPP資產進行會計處理，英國財政部的一個專門工作組受託擬定了《PFI技術說明第1號：如何對PFI交易進行會計處理》（PFI TN1）。1998年9月， ASB對其已頒佈實施的《財務報告準則第5號——交易實質的報告》（FRS 5）進行了修訂，明確了PFI及類似合同的會計處理方法，具體規定可見《FRS 5修正條款——PFI及類似合同》（FRS 5A）。在對PPP /PFI資產進行會計處理時，FRS 5A遵循的基本原則是：“如果合作一方當事人享有設施資產帶來的收益，並承擔與之對應的風險，那麼，該當事人就擁有設施資產”。隨後，英國財政部於1999年6月對PFI TN1也進行了修訂，即形成了被稱之為TTN1R）的指導性文件。儘管在對PPP/PFI資產進行會計處理時，TTN1R和FRS 5A存在著一定的差異，但二者都採用了“風險報酬法”（risks and rewards approach），即“在PPP模式下，誰承擔了主要風險，並獲得了與之對應的報酬，PPP/PFI資產就記入誰的資產負債表”。相對於英國，在這一時期，絕大數國家仍沿用各自既有的會計準則或政策來處理PPP資產入帳問題。但同時也有部分國家（如：澳大利亞、紐西蘭等）參考了FRS 5A或以其為基礎擬定了本國的PPP會計政策。
（二）2006年——2011年: IFRIC12的頒佈與相關國家（國際機構）PPP會計準則的醞釀與出臺
雖然當PPP專案採用政府付費機制時，“風險報酬法”基本可以反映PPP交易實質，但當PPP採用“混合”付費機制（如，前期為政府付費，後期為使用者付費）時， “風險報酬法”會遇到PPP會計處理上的一些難題。另外，在“風險報酬法”下，還可能存在如下問題：當一方認為PPP項目的風險及收益已經轉移至合作的另一方，而另一方並不一定認為如此時，會導致“孤兒資產”（orphan assets）問題的出現，即PPP資產不被記錄在任何一方的資產負債表上。為了彌補“風險報酬法”存在的不足，相關國際機構在設計PPP會計制度時，則採用了另一種方式：即“控制法”(control approach) 。
2006年11月，國際會計準則委員會（IASB）下屬的國際財務報告解釋委員會（IFRIC）發佈了IFRIC 12。IFRIC 12是針對服務特許協定中私人部門制定的會計指南。IFRIC 12在對PPP進行會計處理時，採用的是“控制法”，即：如果服務特許協定滿足下列兩個條件：1）在服務內容的確定、服務物件的選擇，以及服務價格的調整等方面，授予方（the grantor）能對運營方（the operator）實施“控制”或“監管”；2）在服務特許協定結束時，授予方能通過所有權、受益權或其他方式“控制”專案設施的重大剩餘權益，那麼，PPP資產不確認為運營方的不動產、廠房、設備等，因為設施資產的使用控制權並沒有轉讓給運營方，運營方只是依據協議規定，以授予方的名義運用設施提供公共服務（簡稱：“雙控測試條件”）。同時，運營方在服務特許協定項下獲得的合同對價，應按公允價值確認為“金融資產”或“無形資產”。
在IFRIC 12公佈後，一些國家開始以其為藍本，並著手本國PPP會計政策的修改和制定工作，其中，最值得一提的是英國PPP會計政策的變化。
2007年3月，英國政府做出了將公共部門會計“錨定物”由英國公認會計準則（GAAPS）轉變為國際財務報告準則（IFRS）的決定。按原計劃，該決定自2008/2009年度開始實施，而實際上則推後了一年，主要是由於IFRS框架下的PPP會計制度不完善所致，同時，兩套會計準則之間的“切換”還有大量的銜接工作需要做。由於IFRIC 12只是針對私人部門制定的PPP會計指南，而對公共部門(在本文中，政府、政府會計主體、公共部門、授予方等概念混同使用，不區分其差別)如何將PPP資產入帳， IFRS並沒有具體的規定。另外，從嚴格意義上講，IFRIC 12是一個解釋，而非準則，僅適用于PPP合同中的私人部門會計主體。如何填補IFRS在PPP會計上的制度空白，為公共部門對PPP資產進行會計處理提供指南是當時需要解決的一個現實問題。為此，英國財政部利用“鏡像處理”（mirror-image treatment of IFRIC 12）手段，參照IFRIC 12的基本原則，明確了授予方處理PPP資產的辦法，即，如果對下面三個問題的回答是肯定的，那麼，PPP項下的不動產、廠房、設備等，以及相應的負債都應計入授予方的資產負債表：1）基礎設施的使用權及服務定價權是否由授予方控制；2）合同結束後，基礎設施的剩餘權益是否由授予方控制；3）基礎設施是否由運營方建成或從協力廠商購置，或原來已被確認為運營方的資產。依據IFRIC12的規定，PPP資產不記入運營方資產負債表，而經過“鏡像處理”後，可將其記入授予方的資產負債表中，進而解決PPP專案中的“孤兒資產”的問題。
除了英國外，參照IFRIC 12修訂或制定PPP會計政策/準則的國家、國際機構有：澳大利亞、南非、法國，以及國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）等。
（三）2011年至今：IPSASB頒佈IPSAS32，明確了政府會計主體的記帳原則
2011年10月，國際公共部門會計準則委員會（IPSASB）頒佈《服務特許協定：授予方—第32號》（IPSAS 32），確立了PPP專案中授予方的記帳原則。而在此之前，並沒有關於授予方如何報告PPP交易事項的國際性準則。
在國際上，關於公共部門的國際會計準則並不是強制性的，因此，是否遵循和採用國際公共部門會計準則（IPSAS）完全取決於各國政府的自願。同時，在2011年之前，既有的IPSAS也不包含任何關於公共部門如何對PPP資產進行會計處理的規定。所以，當英國財政部依照IFRIC 12設計適用於英國的PPP會計政策時，IPSASB也開始著手研究公共部門如何報告PPP交易事項的問題，並採取了英國財政部使用過的（“鏡像處理IFRIC 12”）方法，即參照IFRIC 12的“雙控測試條件”，制定適用於公共部門的PPP會計準則。2008年3月，IPSASB公佈了一份名為《服務特許協定會計與報告》的諮詢檔，在此基礎上，又於2010年1月，公佈了《徵求意見稿第43號》，在全球範圍內徵求各方意見。在吸取各方意見後，並對《徵求意見稿第43號》進行修改後，IPSASB於2011年正式對外公佈了IPSAS 32。根據IPSAS 32 第9段的規定，如果服務特許協定滿足下列兩個條件，那麼，服務特許協定資產（即PPP資產）則確認為授予方的資產：1）授予方能對服務內容的確定、服務物件的選擇，以及服務價格的制定等進行“控制”或“監管”；2）在服務特許協定結束時，授予方能通過所有權、受益權或其他方式“控制”專案設施的重大剩餘權益。其實，這兩個條件就是FRIC 12的“雙控測試”條件，或者說是IPSAS 32 完全“複製”了FRIC 12關於PPP資產確認的基本原則。
由此，IPSAS 32與IFRIC 12形成了“鏡像互補”關係，因為IFRIC 12確定的是PPP專案中運營方的記帳原則，且按此原則，PPP資產不記入運營方資產負債表，而按IPSAS 32的規定，PPP資產應記入授予方資產負債表。IPSAS 32的頒佈是IPSASB與ASB在制定公共部門及私人部門會計準則方面相互配合的表現，也彌補了PPP資產不被合作任意一方確認的制度性缺陷，解決了PPP項下“孤兒資產”的問題。
隨著IPSAS 32的頒佈，授予方就有了處理PPP資產的國際準則。儘管是否採用IPSAS 32有關原則，取決於各國政府的意願。目前，除了英國已經率先將FRIC 12的“雙控測試條件”作為判斷PPP資產“花落”誰家的依據外，2012年7月，澳大利亞會計準則委員會（AASB)也於IPSAS 32頒佈後，迅速設立研究專案，探索將IPSAS 32基本原則應用於澳大利亞的可行性，並於2015年4月公佈了澳大利亞《服務特許協定：授予方》的徵求意見稿。按照徵求意見稿的時間安排，該準則於2017年1月1日開始正式實施。
二、展開分析PPP模式下的資產負債會計處理方式：“風險報酬法”與“控制法”
（一）“風險報酬法”
“風險報酬法”原本是用來判斷一項租賃活動是否屬於融資性租賃的方法，後來才用於PPP資產的處理上。1976年，美國FASB頒佈《財務會計準則公告第13號——租賃會計》（SFAS 13），要求對不同的租賃活動採用不同的會計方法進行處理。同時，SFAS 13也是第一個採用“風險報酬法”判斷一項租賃活動是融資性租賃，還是經營性租賃的會計準則。依據SFAS 13的規定：“在一項租賃活動中，如果與租賃資產所有權相關的全部收益及風險發生了實質性轉移，那麼，對於承租人而言，租賃應視同其收購資產的行為，並應承擔相應的支付義務；而對於出租人，應視同其出售資產或提供融資的行為”。隨後，“風險報酬法”被一些國際會計機構或國家採納，並制定了相應的租賃會計準則，如：國際會計準則委員會于1982年9月頒佈了《國際會計準則第17號—租賃》，英國會計準則委員會于1984年8月頒佈了《會計實務準則公告第21號》（SSAP 21），其中，SSAP 21利用“風險報酬法”將融資性租賃與經營性租賃做了區分，並將前者定義為：是指承租人承擔了與租賃資產所有權有關的全部風險及報酬的租賃。
由於PPP類似於公共部門與私人部門之間的融資性租賃行為，所以，“風險報酬法”也成為用來判斷PPP資產應納入哪一方資產負債表的方法，首先使用該方法的是英國。根據英國會計準則委員會頒佈的FRS 5A，當PPP合作中的一方擁有PPP資產所帶來的收益，且承擔與之對應的風險時，PPP資產就應全部記入該方的資產負債表。從英國、澳大利亞等國的實踐來看，在用“風險報酬法”來判斷PPP資產的“歸屬”時，也存在很多問題，除了前面已經提及的“孤兒資產”外，還存在諸如：不能完全反映PPP的經濟實質，以及大量資產及負債“游離”於公共部門資產負債表之外等問題。
首先，“風險報酬法”不能客觀反映“使用者付費”類PPP專案的經濟實質。對於“政府付費”類PPP專案，“風險報酬法”可以較好地反映其交易實質，在專案運營期，公共部門就需確認PPP資產，還要確認相應的負債，即公共部門在擁有PPP資產帶來的收益時，還要承擔對私人部門的支付義務。但當應用于“使用者付費”項目時，“風險報酬法”則不甚理想，因為公共部門只有到公私合作期結束後，才能確認PPP資產。在合作期間，對於公共部門而言，PPP資產是作“表外”處理的，儘管公共部門不承擔風險，但卻仍然享有PPP資產帶來的收益（如，通過PPP設施提供的公共服務，而這些公共服務原本應由公共部門來提供的）。顯然，這與“風險報酬法”所內含的風險與報酬相匹配的原則是矛盾的。
其次，風險報酬法在核算單位方面存在缺陷。在根據“風險報酬法”確定PPP資產的“歸屬”後，其應全額記錄在合作一方的資產負債表上，不能把PPP資產拆開，再分別記錄在合作雙方的帳上，即在核算PPP資產時，應整體考慮。由此，當PPP採用混合型的付費機制（政府付費+使用者付費）時，“風險報酬法”將會遇到不可克服的難題。對於存在混合型付費機制的PPP專案，公共部門和私人部門之間往往會涉及到某種形式的需求風險分擔約定，這會影響PPP資產的“歸屬”確認問題。為了進一步說明情況，下面虛構一個例子。在一個PPP專案中，付費方式設計為：在專案的早期，私人部門按績效從公共部門獲得報酬，需求風險由公共部門承擔；在後期，私人部門向使用者收取費用，需求風險則由私人部門承擔。同時，針對該專案，如果進一步假設公共部門和私人部門承擔同等責任的需求風險，那麼，無論是公共部門，還是私人部門都不滿足“承擔全部或絕大多數風險及收益的前提”，所以，按照“風險報酬法”，任何一方都不能確認PPP資產。在我國PPP實踐中，“使用者付費+財政可行性缺口補貼（即政府付費的一種形式）”的模式所在多有，按照“風險報酬法”也很難量化操作。
前文已經分析了“風險報酬法”存在的缺陷，其中最大的問題還是“孤兒資產”問題，即有時PPP資產既不被公共部門記入資產負債表，也不反映在私人部門的資產負債表上，如英國在實施FRS 5A時，按PPP/PFI專案資本規模比較，大約有近半數的PPP/PFI資產是不記入公共部門的資產負債表的，也就意味著另外近半數的PPP/PFI資產，要麼記入私人部門的資產負債表，要麼不被任何一方所計錄。
（二）控制法
混合型付費機制PPP專案的大量湧現，與“孤兒資產”問題的產生，都反映了“風險報酬法”自身的不適應性與缺陷性。所以， 當IFRIC 12、IPSAS 32公佈後，“風險報酬法”在國際上已很少被使用，取而代之的是，"控制法"成為很多國家或國際會計機構在制定PPP會計準則時採用的方法。由於IPSAS 32“複製”了IFRIC 12所採用的"控制法"，且前者是以授予方作為會計主體的準則，後者是以運營方作為會計主體的準則，所以，二者構成了“鏡像互補”關係。在“控制法”下，由控制或監管PPP資產使用的一方確認不動產、廠房、設備等固定資產，所以，也就消除了“孤兒資產”現象。"控制法"之所以是受英國、澳大利亞、IASB、IPSASB等國家或國際會計機構“青睞”的PPP會計模式，是因為它將“授予方是否控制PPP資產，而非是否承擔對運營方的支付義務”作為關注點。依據“控制法”，如果授予方控制PPP資產，那麼，授予方就應以公允價值將PPP資產記入其資產負債表。與此形成對照的是，在“風險報酬法” 下，只有當授予方負有向運營方支付費用的合同義務時，才能以已確認的（合同）付費義務為基礎，在資產負債表中確認相應的資產。由於在使用者付費類PPP專案中，授予方不負有向運營方支付費用的義務，所以，根據“風險報酬法”的原則，即使授予方控制了PPP資產，它也無需在資產負債表中確認相應的資產。事實上，“控制法”應用了《國際會計準則第16號——不動產、廠房、設備》（IAS 16）中的原則，因此，它反映的是授予方與運營方之間發生的“互換交易”（exchange transaction）行為，如在收費道路這類使用者付費PPP專案中，公共部門是通過向私人部門“讓渡”道路收費權，才“換得”私人部門對建設及運營道路的責任承諾。而相反，依據“風險報酬法”的原則，在使用者費專案中，由於公共部門沒有向私人部門付費的義務，所以，就不需反映這類項目中發生的“互換交易”行為。
（三）“風險報酬法”與“控制法”的關係
“風險報酬法”與“控制法”是針對PPP資產的兩種主要會計報表處理方法，由於各自關注點不同，導致同一專案按兩種方法處理的會計結果也不相同。但“風險報酬法”與“控制法”也不是完全相互排斥的，只是強調問題的側重點不同而已。或更為具體地講，無論是控制的概念，還是風險報酬的概念，都只是強調了資產定義中的某一方面。如，根據《國際公共部門會計準則第1號：財務報表列報》（IPSAS 1）對資產的定義：資產是指由實體過去的事項形成的、並受實體控制、預期能給實體帶來經濟利益或服務潛能的資源。顯然，“控制法”強調的是IPSAS 1定義中實體對資產“控制”的一面；而“風險報酬法”則注重的是IPSAS 1定義中實體享有的未來“經濟利益或服務潛能”的一面。但綜合考量，估計今後動態優化的基本路徑，將主要基於“控制法”了。
（未完待續）
賈 康 介 紹
現任全國政協委員、政協經濟委員會委員，華夏新供給經濟學研究院首席經濟學家，中國財政科學研究院研究員、博導，中國財政學會顧問，中國財政學會PPP專業委員會主任委員，國家發改委PPP專家庫專家委員會成員，北京市等多地人民政府諮詢委員，北京大學等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學術帶頭人。曾受多位中央領導同志邀請座談經濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學習“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經濟學獎、黃達—蒙代爾經濟學獎和中國軟科學大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學研究所所長。1988年曾入選亨氏基金專案，到美國匹茲堡大學做訪問學者一年。2013年，主編《新供給：經濟學理論的中國創新》，發起成立“華夏新供給經濟學研究院”和“新供給經濟學50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年-2016年與蘇京春合著出版《新供給經濟學》專著、《供給側改革：新供給簡明讀本》、以及《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”（獲評中國圖書評論學會和央視的“2016年度中國好書”）》，2016年出版的《供給側改革十講》被中組部、新聞出版廣電總局和國家圖書館評為全國精品教材。