國內主要城市互聯網租賃自行車管理政策綜述與啟示
2017年5月15日-19日，我市相關政府部門赴北京、上海、濟南實地調研了互聯網租賃自行車管理政策方面的經驗和做法，我院受邀作為技術支援單位全程參與了此次調研。現簡要梳理上述城市的互聯網租賃自行車管理政策，
一、各城市發展基本情況
（一）北京市
1、發展概況
2016年8月，互聯網租賃自行車（北京稱共用自行車）進入北京。截至2017年5月，北京市共有超過12家共用自行車企業，包括ofo、摩拜、酷騎、永安行、小藍、智享等；投放車輛規模超過120萬輛（全市非機動車800萬-1000萬輛），註冊用戶超過1100萬；為了引導市民規範停放，
北京市自行車發展現狀調研圖
2、管理和發展思路
北京市共用自行車發展堅持“市級統籌、屬地管理、企業主責、行業自律、承租人守法、規範有序”的原則，市級管理部門負責統籌規劃，制定政策檔和標準，指導各區政府開展相關工作。各區政府結合屬地實際，
為規範共用自行車發展，北京市交通委員會牽頭起草了《北京市鼓勵規範發展共用自行車的指導意見（試行）》、《北京市自行車停放區設置技術導則（試行）》、《北京市共用自行車系統技術規範》等檔，但是目前上述檔均未正式出臺。
（二）上海市
1、發展概況
2016年4月22日，互聯網租賃自行車（上海稱共用自行車）進入上海。截至2017年4月25日，在上海市運營的共用自行車企業共8家，投放車輛總數約62萬輛（其中電動自行車約6萬輛），註冊用戶數約766萬。根據非機動車停放設施容量普查，上海市中心城區原有非機動車停車區17481個，停放區長度409公里。
上海市自行車發展現狀調研圖
2、管理和發展思路
上海市共用自行車發展堅持“積極引導、強化安全、注重有序、加強協同”的原則。一是積極引導，秉持開放包容態度，優化行業發展環境，激發企業技術創新，強化慢行交通設施規劃建設和完善，宣導市民文明騎行停放。二是強化安全，確保自行車車輛安全性能狀況良好，建立健全騎行保險理賠機制，強化網路資訊安全監管，加強使用者押金風險管控。三是注重有序，發揮市場配置作用，強化車輛運行調度和停放秩序的企業主體責任；綜合城市設施承載力和出行特徵需求，加強動態監測，保證投放有序。四是加強協同，發揮政府、社會、企業資源優勢，強化政府統籌兼顧、社會自律自治、企業規範服務的作用，市加強指導協調，區強化屬地管理。
為規範共用自行車發展，上海市交通委員會牽頭起草了《上海市規範發展共用自行車指導意見（試行）》、《上海市道路非機動車停放點設置技術導則（試行）》，行業協會牽頭制定了《共用自行車第1部分：自行車》、《共用自行車第2部分：電助力自行車》、《共用自行車服務規範》3個團體標準，但是目前上述檔均未正式出臺。
（三）濟南市
1、發展概況
2017年1月25日，互聯網租賃自行車（濟南稱互聯網單車）進入濟南。濟南市對互聯網單車企業實行嚴格的准入退出管理，截至2017年5月初，濟南市互聯網單車企業僅有摩拜單車1家（ofo在大學校園已投放5000輛，但被要求禁止出校門，且暫不允許校外投放），投放車輛總數約1.3萬輛，註冊用戶數約104萬人，日均每車使用20次；已完成兩批次共約2800處自行車停放區建設，第三批次自行車停放區將進入社區，採取誰需要、誰申請、誰管理的模式建設和管理。
濟南市自行車發展現狀調研圖
2、管理和發展思路
濟南市發展互聯網單車，遵循“政府規範管理、企業規範運營和市民規範使用”的原則，明確“在規範中發展、在發展中規範”的思路，在互聯網單車興起之初，便通過嚴格的准入標準，對互聯網單車企業從技術、運維和服務等各方面進行嚴格審核，並決定對互聯網自行車進行總量管制。
為規範互聯網單車發展，濟南市停車管理辦公室（為臨時常設機構）在互聯網自行車尚未全面進入濟南之前，起草了《濟南市關於鼓勵規範發展互聯網單車的若干意見》、《濟南市關於互聯網單車運營企業准入要求》和《濟南市中心城區共用單車停放技術導則》，對有意向進入濟南的互聯網單車企業依規進行審核和篩選，但是目前上述檔均未正式出臺。
二、主要管理經驗總結
（一）通過完善非機動車管理法規或者制定專門的互聯網租賃自行車管理法規，為互聯網租賃自行車管理提供法律支撐。北京市於2016年底啟動了非動車管理辦法立法工作，同時正在對非機動車停車管理辦法進行修訂，為互聯網租賃自行車管理提供法律支撐；上海市已經出臺非機動車管理辦法，但是對於互聯網租賃自行車的管理難以適應，且制定的團體標準對互聯網租賃自行車企業的約束力較低，上海市交通委員會認為未來需要制定互聯網租賃自行車管理辦法；濟南市尚未出臺非機動車管理辦法，難以對互聯網租賃自行車的管理提供法律支撐。
互聯網租賃自行車管理政策對比表
（二）直接或間接對互聯網租賃自行車運營企業提出准入和退出要求，加強對不規範運營企業的管理。其中，北京和濟南明確了建立運營企業准入退出機制，要求企業必須達到一定標準才能進入，不服從管理的企業責令退出市場，並明確了退出市場時應承擔的責任；上海市未明確建立准入退出機制，但提出了規範企業經營條件的要求，即企業依法依規經營，接受交通及相關行政管理部門的監督管理。
互聯網租賃自行車運營企業准入退出要求對比表
（三）採取不同措施對互聯網租賃自行車進行數量管控，維護城市市容、環境和秩序。由於市場的無序、非理性競爭，互聯網自行車現階段呈爆發性增長態勢，運營車輛數量管控成為各城市重要關注點。北京市實行屬地管理，各區自定互聯網租賃自行車總量，不設全市性數量規模；濟南市實行嚴格的總量控制，互聯網租賃自行車總體規模控制在5-6萬輛；上海提出通過動態指導、監控、引導的措施對互聯網租賃自行車進行調節，但存在管理力量需求大、管理難等問題。
互聯網租賃自行車數量管控要求對比表
（四）在智慧停車管理技術還不成熟的條件下，目前主要採用人工管理。其中，北京市對互聯網租賃自行車的停放管理要求發揮企業主體責任，負責停放區建設及停車秩序維護；上海市自行車停放區由各區政府選點並出資建設，自行車停放管理委託協力廠商，管理費用主要由企業承擔；濟南市由政府指定互聯網租賃自行車停放區建設點位，企業出資建設，由運營企業對互聯網租賃自行車進行網格化管理，各區交警部門及停車集團分公司實施網格化監管。
互聯網租賃自行車的停放管理對比表
（五）在互聯網租賃自行車大發展的背景下，對公共自行車發展保持寬容態度。公共自行車與互聯網租賃自行車存在一定的服務差異性，各有優劣，北京、上海、濟南相關主管部門表示，互聯網租賃自行車出現後，公共自行車使用數量和頻率並未顯著下降。結合實際情況，北京市提出暫緩投放公共自行車，後續由各區政府自行決定是否繼續發展；上海市提出由各區政府決定是否繼續發展；濟南市提出優先發展互聯網租賃自行車，同步發展公共自行車。
公共自行車發展現狀及計畫對比表
（六）大力建設非機動車道，推動自行車交通回歸。路權保障是自行車交通發展的關鍵，北京、上海、濟南現狀大部分道路設置了非機動車道，且無障礙設施完善，為自行車交通的發展提供了良好的基礎。為進一步優化步道和自行車道系統，實現還路于行人和自行車，北京和上海在互聯網租賃自行車指導意見中均明確提出了非機動車路權保障措施，濟南市雖未在指導意見中明確非機動車路權保障措施，但也在大力推動建設泉城特色慢行交通系統。
非機動車路權保障對比表
三、對深圳市的相關啟示
（一）推進互聯網租賃自行車管理立法
互聯網租賃自行車作為一種新興業態，突破了傳統非機動車一般由個人擁有的方式，導致現狀非機動車管理法律法規存在諸多不適應之處，如針對用戶騎行違法、在禁停區域停放等行為，要求互聯網租賃自行車企業承擔證據提供義務及相應責任無法律支撐等。相比北京、上海等城市，我市在非機動車管理法律法規方面存在嚴重不足，因此更有必要對互聯網租賃自行車管理進行立法，為互聯網租賃自行車的管理提供法律支撐，維護各方合法權益、公共秩序和城市環境。
（二）合理選擇行業運營管理模式
互聯網租賃自行車的政策管理模式主要有禁止經營、特許經營、備案管理、協議約束、不加約束等類型，考慮到備案管理、協議約束管理手段較為柔性、符合法理和國家政策要求、有可借鑒的案例參考，且負面影響較小，因此建議本市選擇備案管理或者協定約束的管理政策模式。備案管理實行嚴格的備案審查，基於現有法律法規對不備案的運營企業實施收車、罰款等處罰，並通過品質信譽考核等手段規範車輛更新指標分配。協議約束通過備案使政府部門在企業運營之前瞭解到運營企業的基本情況，並通過行政協定明確雙方的權責義務及協定解除等相關內容，對於企業的運營行為具有較大約束、規範作用。
（三）實施企業運營車輛規模管控
互聯網租賃自行車車輛規模控制對於防控運營企業過度競爭、公共空間過度使用、市容市貌遭受嚴重破壞、自行車設施承載能力不足等問題具有較大意義。建議借鑒北京和濟南的經驗，對我市互聯網租賃自行車進行數量管控。具體可由各區（新區）交通管理部門編制轄區發展和停放規劃，設定轄區最大投放數量，對運營企業實施品質信譽考核；運營企業根據各區發展規劃制定車輛投放計畫，品質信譽考核合格的企業可向各區（新區）交通管理部門申請車輛更新指標，經各區（新區）交通管理部門同意後方可投放；市級主管部門統籌各區情況進行業務指導。
（四）加強互聯網租賃自行車停放管理
在智慧停車技術尚未發展成熟的條件下，建議借鑒上海、濟南經驗，將互聯網租賃自行車納入網格化管理，由各區政府通過購買服務方式，組建專門管理隊伍，加強自行車停放區車輛停放秩序和環境衛生管理，相關費用由運營企業解決。同時，應推動智慧停車設施規劃、建設，依靠技術力量提高互聯網租賃自行車停放秩序管理效率。
（五）推動公共自行車的發輾轉型
公共自行車和互聯網租賃自行車的服務人群並不完全相同，且兩者服務模式各有優劣，建議借鑒北京、上海、濟南等城市經驗，並結合我市各區的實際情況，優先發展互聯網租賃自行車，同步發展公共自行車，由各區政府自行決定公共自行車系統優化措施，推動公共自行車走市場化道路，使公共自行車充分參與市場競爭、提高服務水準。
（六）逐步恢復非機動車通行路權
與北京、上海、濟南等城市相比，我市現狀非機動車道路設施條件存在較大差距。在我市軌道交通迅猛發展及市民綠色出行意願不斷提升的背景下，公共交通接駁出行及市民短距離出行需求中使用自行車的比例將迅猛增加，建議我市加大非機動車路權保障工作，逐步恢復自行車道系統，補足我市在慢行交通方面存在的短板，推進軌道、公交、慢行三網融合。
一是積極引導，秉持開放包容態度，優化行業發展環境，激發企業技術創新，強化慢行交通設施規劃建設和完善，宣導市民文明騎行停放。二是強化安全，確保自行車車輛安全性能狀況良好，建立健全騎行保險理賠機制，強化網路資訊安全監管，加強使用者押金風險管控。三是注重有序，發揮市場配置作用，強化車輛運行調度和停放秩序的企業主體責任；綜合城市設施承載力和出行特徵需求，加強動態監測，保證投放有序。四是加強協同，發揮政府、社會、企業資源優勢，強化政府統籌兼顧、社會自律自治、企業規範服務的作用，市加強指導協調，區強化屬地管理。為規範共用自行車發展，上海市交通委員會牽頭起草了《上海市規範發展共用自行車指導意見（試行）》、《上海市道路非機動車停放點設置技術導則（試行）》，行業協會牽頭制定了《共用自行車第1部分：自行車》、《共用自行車第2部分：電助力自行車》、《共用自行車服務規範》3個團體標準，但是目前上述檔均未正式出臺。
（三）濟南市
1、發展概況
2017年1月25日，互聯網租賃自行車（濟南稱互聯網單車）進入濟南。濟南市對互聯網單車企業實行嚴格的准入退出管理，截至2017年5月初，濟南市互聯網單車企業僅有摩拜單車1家（ofo在大學校園已投放5000輛，但被要求禁止出校門，且暫不允許校外投放），投放車輛總數約1.3萬輛，註冊用戶數約104萬人，日均每車使用20次；已完成兩批次共約2800處自行車停放區建設，第三批次自行車停放區將進入社區，採取誰需要、誰申請、誰管理的模式建設和管理。
濟南市自行車發展現狀調研圖
2、管理和發展思路
濟南市發展互聯網單車，遵循“政府規範管理、企業規範運營和市民規範使用”的原則，明確“在規範中發展、在發展中規範”的思路，在互聯網單車興起之初，便通過嚴格的准入標準，對互聯網單車企業從技術、運維和服務等各方面進行嚴格審核，並決定對互聯網自行車進行總量管制。
為規範互聯網單車發展，濟南市停車管理辦公室（為臨時常設機構）在互聯網自行車尚未全面進入濟南之前，起草了《濟南市關於鼓勵規範發展互聯網單車的若干意見》、《濟南市關於互聯網單車運營企業准入要求》和《濟南市中心城區共用單車停放技術導則》，對有意向進入濟南的互聯網單車企業依規進行審核和篩選，但是目前上述檔均未正式出臺。
二、主要管理經驗總結
（一）通過完善非機動車管理法規或者制定專門的互聯網租賃自行車管理法規，為互聯網租賃自行車管理提供法律支撐。北京市於2016年底啟動了非動車管理辦法立法工作，同時正在對非機動車停車管理辦法進行修訂，為互聯網租賃自行車管理提供法律支撐；上海市已經出臺非機動車管理辦法，但是對於互聯網租賃自行車的管理難以適應，且制定的團體標準對互聯網租賃自行車企業的約束力較低，上海市交通委員會認為未來需要制定互聯網租賃自行車管理辦法；濟南市尚未出臺非機動車管理辦法，難以對互聯網租賃自行車的管理提供法律支撐。
互聯網租賃自行車管理政策對比表
（二）直接或間接對互聯網租賃自行車運營企業提出准入和退出要求，加強對不規範運營企業的管理。其中，北京和濟南明確了建立運營企業准入退出機制，要求企業必須達到一定標準才能進入，不服從管理的企業責令退出市場，並明確了退出市場時應承擔的責任；上海市未明確建立准入退出機制，但提出了規範企業經營條件的要求，即企業依法依規經營，接受交通及相關行政管理部門的監督管理。
互聯網租賃自行車運營企業准入退出要求對比表
（三）採取不同措施對互聯網租賃自行車進行數量管控，維護城市市容、環境和秩序。由於市場的無序、非理性競爭，互聯網自行車現階段呈爆發性增長態勢，運營車輛數量管控成為各城市重要關注點。北京市實行屬地管理，各區自定互聯網租賃自行車總量，不設全市性數量規模；濟南市實行嚴格的總量控制，互聯網租賃自行車總體規模控制在5-6萬輛；上海提出通過動態指導、監控、引導的措施對互聯網租賃自行車進行調節，但存在管理力量需求大、管理難等問題。
互聯網租賃自行車數量管控要求對比表
（四）在智慧停車管理技術還不成熟的條件下，目前主要採用人工管理。其中，北京市對互聯網租賃自行車的停放管理要求發揮企業主體責任，負責停放區建設及停車秩序維護；上海市自行車停放區由各區政府選點並出資建設，自行車停放管理委託協力廠商，管理費用主要由企業承擔；濟南市由政府指定互聯網租賃自行車停放區建設點位，企業出資建設，由運營企業對互聯網租賃自行車進行網格化管理，各區交警部門及停車集團分公司實施網格化監管。
互聯網租賃自行車的停放管理對比表
（五）在互聯網租賃自行車大發展的背景下，對公共自行車發展保持寬容態度。公共自行車與互聯網租賃自行車存在一定的服務差異性，各有優劣，北京、上海、濟南相關主管部門表示，互聯網租賃自行車出現後，公共自行車使用數量和頻率並未顯著下降。結合實際情況，北京市提出暫緩投放公共自行車，後續由各區政府自行決定是否繼續發展；上海市提出由各區政府決定是否繼續發展；濟南市提出優先發展互聯網租賃自行車，同步發展公共自行車。
公共自行車發展現狀及計畫對比表
（六）大力建設非機動車道，推動自行車交通回歸。路權保障是自行車交通發展的關鍵，北京、上海、濟南現狀大部分道路設置了非機動車道，且無障礙設施完善，為自行車交通的發展提供了良好的基礎。為進一步優化步道和自行車道系統，實現還路于行人和自行車，北京和上海在互聯網租賃自行車指導意見中均明確提出了非機動車路權保障措施，濟南市雖未在指導意見中明確非機動車路權保障措施，但也在大力推動建設泉城特色慢行交通系統。
非機動車路權保障對比表
三、對深圳市的相關啟示
（一）推進互聯網租賃自行車管理立法
互聯網租賃自行車作為一種新興業態，突破了傳統非機動車一般由個人擁有的方式，導致現狀非機動車管理法律法規存在諸多不適應之處，如針對用戶騎行違法、在禁停區域停放等行為，要求互聯網租賃自行車企業承擔證據提供義務及相應責任無法律支撐等。相比北京、上海等城市，我市在非機動車管理法律法規方面存在嚴重不足，因此更有必要對互聯網租賃自行車管理進行立法，為互聯網租賃自行車的管理提供法律支撐，維護各方合法權益、公共秩序和城市環境。
（二）合理選擇行業運營管理模式
互聯網租賃自行車的政策管理模式主要有禁止經營、特許經營、備案管理、協議約束、不加約束等類型，考慮到備案管理、協議約束管理手段較為柔性、符合法理和國家政策要求、有可借鑒的案例參考，且負面影響較小，因此建議本市選擇備案管理或者協定約束的管理政策模式。備案管理實行嚴格的備案審查，基於現有法律法規對不備案的運營企業實施收車、罰款等處罰，並通過品質信譽考核等手段規範車輛更新指標分配。協議約束通過備案使政府部門在企業運營之前瞭解到運營企業的基本情況，並通過行政協定明確雙方的權責義務及協定解除等相關內容，對於企業的運營行為具有較大約束、規範作用。
（三）實施企業運營車輛規模管控
互聯網租賃自行車車輛規模控制對於防控運營企業過度競爭、公共空間過度使用、市容市貌遭受嚴重破壞、自行車設施承載能力不足等問題具有較大意義。建議借鑒北京和濟南的經驗，對我市互聯網租賃自行車進行數量管控。具體可由各區（新區）交通管理部門編制轄區發展和停放規劃，設定轄區最大投放數量，對運營企業實施品質信譽考核；運營企業根據各區發展規劃制定車輛投放計畫，品質信譽考核合格的企業可向各區（新區）交通管理部門申請車輛更新指標，經各區（新區）交通管理部門同意後方可投放；市級主管部門統籌各區情況進行業務指導。
（四）加強互聯網租賃自行車停放管理
在智慧停車技術尚未發展成熟的條件下，建議借鑒上海、濟南經驗，將互聯網租賃自行車納入網格化管理，由各區政府通過購買服務方式，組建專門管理隊伍，加強自行車停放區車輛停放秩序和環境衛生管理，相關費用由運營企業解決。同時，應推動智慧停車設施規劃、建設，依靠技術力量提高互聯網租賃自行車停放秩序管理效率。
（五）推動公共自行車的發輾轉型
公共自行車和互聯網租賃自行車的服務人群並不完全相同，且兩者服務模式各有優劣，建議借鑒北京、上海、濟南等城市經驗，並結合我市各區的實際情況，優先發展互聯網租賃自行車，同步發展公共自行車，由各區政府自行決定公共自行車系統優化措施，推動公共自行車走市場化道路，使公共自行車充分參與市場競爭、提高服務水準。
（六）逐步恢復非機動車通行路權
與北京、上海、濟南等城市相比，我市現狀非機動車道路設施條件存在較大差距。在我市軌道交通迅猛發展及市民綠色出行意願不斷提升的背景下，公共交通接駁出行及市民短距離出行需求中使用自行車的比例將迅猛增加，建議我市加大非機動車路權保障工作，逐步恢復自行車道系統，補足我市在慢行交通方面存在的短板，推進軌道、公交、慢行三網融合。