王雪梅：保護未成年人立法一定要考慮到可執行性
“兩眼一睜,就要忙到熄燈。兩眼一閉,還得提高警惕。
全國人大代表、遼寧省遼陽市第一高級中學教師王家娟這樣描述自己26年的班主任生活。
從2013年起,王家娟就開始進行未成年人保護方面的調研。她在去年的一次調研中瞭解到,一所中學發生鬥毆事件,一名學生被打傷。但是,學校沒有報案,家長對外也只是說孩子被蹭破了點兒皮。最後,雙方選擇“私了”。
“通過調研瞭解到的情況越多,就越是對未成年人保護感到憂慮。未成年人保護法實施已26年了,但校園欺淩、鬥毆、收取保護費等現象在一些學校屢禁不止,通過媒體曝光的事件或許只是冰山一角。
在王家娟看來,要想更好地保護未成年人的合法權益,不僅要修改未成年人保護法,還要修改刑法等法律中的相關內容,從而構建一個更加完善的未成年人保護法律制度。
北京大學法學院教授趙國玲提出完善我國未成年人保護法律法規三步走的設想:首先,修改未成年人保護法和預防未成年人犯罪法；其次,推動刑法設立專章；再次,條件成熟後再制定其他單行法律。
……
共青團中央近日召開完善未成年人保護法論證會暨團中央議案建議提案辦理答覆會,邀請全國人大代表、全國政協委員、相關專家以及全國人大、全國政協、國務院相關部門負責人,就如何完善未成年人保護展開討論。
對校園欺淩進行專門立法
全國政協委員、安徽省戲劇家協會副主席侯露在接到團中央的邀請時,毫不猶豫地答應了下來。
“未成年人保護工作一直在完善,但當我近距離瞭解到校園暴力的時候,我是真的有點等不及了。”侯露坦言,希望借這次機會,和與會者一起推動未成年人保護法修改的步伐。
“我在調研過程中瞭解到一個真實案例,讓我很難過。幾名正值豆蔻年華的女孩子,群毆了另外一名同齡女孩兒,直接把那個孩子打進了精神病院。
侯露希望,能夠有一部專門的法律作出規定,明確學生在入學時要接受法治教育,明確家長、共青團、社會力量等主體的責任與工作內容。對於校園暴力和校園欺淩,應該讓事前預防替代事後懲罰。
全國人大內務司法委員會工青婦室副主任王幼麗稱,侯露反映的這種情況,在基層很突出,大多是之前的教育工作做得不到位,犯事兒了以後才處理,但這個時候已經晚了。
團中央維護青少年權益部副部長、上海政法學院刑事司法學院院長姚建龍瞭解到,已有很多國家針對校園欺淩進行了專門立法。
“針對校園暴力和校園欺淩,預防的效果要比事後打擊好得多,但這又是一個長期的過程。針對校園欺淩進行專門立法,不論是以行政法規還是以專門法律的形式,都不失為一種解決問題的思路。”姚建龍說。
降低刑事年齡需要謹慎
是否降低未成年人刑事責任年齡,是眾多學者與專家關注的焦點。
全國人大代表、遼寧省北票市尹湛納希高級中學教師劉宏豔指出,從國際上看,雖然有一些國家可能會寬容未成年人犯罪,但是它們把未成年人的年齡定得比較低,另外對未成年人犯罪有嚴格的社會教育、社會服務,需要做很多年,而且有了質的變化之後才能刑滿釋放。
北京師範大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝認為,降低刑事責任年齡應慎重。
“一方面,未成年人違法犯罪多數還是家庭和社會環境造成的,不是其本身的原因。所以降低刑事責任年齡,把家庭和社會的責任讓未成年人承擔有點不公平；另一方面,現在有大量的醫學、影像學證明,情緒控制和行為控制真正成熟是在24歲至26歲之間,在這種情況下,以簡單地加重刑罰懲罰未成年人的方式解決不了實際問題。”宋英輝說。
但在宋英輝看來,上述兩點因素還不是最主要的。
“未成年人出現問題以後,目前對未成年人的干預方式是非專業的,簡單處罰會影響到未成年人大腦發育、顱骨發育,這種影響對未成年人將來融入社會、開展正常的人際交往都會形成障礙,甚至形成反社會人格的現象,社會為此付出的後續代價會更多。”宋英輝說。
這一話題的爭論焦點在於——14歲以下的未成年人犯罪怎麼辦?
宋英輝說,不降低刑事責任年齡、不給這些未成年人定罪,不是不管不顧,而是要有相應的措施。
“14歲、16歲以下如果建立了比較完備的教育矯正體系,管束的時間可以更長。定罪3年,管制可能是5年、6年,甚至更長時間,直到將其矯正好。針對這些嚴重危害社會行為的未成年人,對其不良行為、違法行為、危害行為應建立分級干預體系,同時還要教會他們相應的知識與生活技能,否則,如果沒有謀生技能,將來還有可能會犯罪。”宋英輝說。
“要注重保護性、保障性的制度建設。修法的重點應放在保護、保障,而不是更多考慮賦予其什麼樣的權利,也不是單純地考慮降低未成年人的刑事責任年齡。保護和保障特別需要制度建設、機構建設、經費保障、政府重視。”北京大學法學院教授馬憶南認為。
系統性修改多部法律
無論是對於校園暴力進行專門立法的建議,還是針對刑事責任年齡的爭議,都傳達出了一個觀點——保護未成年人的合法權益不能僅靠一部法律,而是要進行系統考量。
目前,我國已初步形成以未成年人保護法、預防未成年人犯罪法為核心,相關法律、行政法規、司法解釋、部門規章、地方性法規等相配套的未成年人保護法律制度。
然而,與社會發展和當前未成年人保護工作的實際相比,我國未成年人保護立法還存在一些薄弱環節。
“例如,缺少獨立的少年司法制度、缺少替代刑罰的保護處分措施,針對多次出現的校園暴力與校園欺淩等,相關法律法規還沒有及時跟上。”團中央書記處書記尹冬梅指出。
全國人大常委會2017年監督工作計畫顯示,今年會圍繞未成年人保護法實施情況進行專題調研。重點調研完善未成年人監護制度,特別是農村留守兒童監護的情況,研究遏制校園暴力及實施對輕微犯罪和有嚴重不良行為未成年人更為有效的教育矯治方式,研究修改未成年人保護法及相關法律規定問題。專題調研報告計畫在8月底前完成。
其中的關鍵,是對未成年人保護法的修改。
馬憶南認為,未成年人保護法的定位是綜合性法律,在未成年人保護法律制度中處於很高的地位,預防未成年人犯罪法等法律的地位都應在其之下。
“因此,作為一部未成年人保護的主體性法律,應當提出一些未成年人保護的基本原則和基本制度架構,但是在具體的制度設計上要對其他法律拾遺補缺或者是有針對性地選擇重點來建立重點性的保護制度。”馬憶南說。
趙國玲認為,未成年人保護法和預防未成年人犯罪法的修改是當務之急,修法過程中,應當確立少年保護為第一大利益原則,在此基礎上明確國家監護制度、未成年受害人救助制度、對虐待兒童和性侵案件的強制報告制度等幾個基本制度。
立法要考慮可操作性
法律的生命力在於實施,一些專家指出,未成年人保護法最需要修改的地方,就在於其操作性。
全國政協委員、湖南省文聯副主席湯素蘭認為,未成年人保護法主體責任不清,不利於未成年人權益的有效保護,應作進一步完善,增強法律的可操作性。
劉宏豔同樣建議,完善司法解釋和執法標準條款,制定具體的實施細則。
“例如,未成年人保護法第七十一條規定,脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進行有害其身心健康的表演等活動的,由公安機關依法給予行政處罰。但是,這項規定未明確此類活動行為在什麼程度、什麼範圍由執法機關依法給予什麼樣的懲處,諸如這樣的條文需要進一步細化。”劉宏豔說。
中國社會科學院法學研究所教授王雪梅指出,立法要實施、要執行,不是擺在那兒看的,也不是給未成年人犯罪以後當擋箭牌的,立法一定要考慮到可執行性。
“比如說政府責任,我來之前看了臺灣地區的少年福利保護法,某個問題涉及到政府哪些部門,列舉了很多部門,涉及到的每個部門有什麼樣具體的職責、負責什麼樣的範圍,包括經費來源都非常具體。未成年人保護法為什麼使不上勁兒?就是因為這些規定不明確,如果都是負責主體就沒有主體了,這就是這個法特別大的問題。”王雪梅說。
“被輿論廣泛關注的南京‘虐☆禁☆童案’,後來為什麼沒有落實?因為法律沒有指明怎麼落實。剝奪監護權之後,這個孩子沒地方去,最後是誰都不管。”王雪梅舉例指出。
“事實上,剝奪監護權之後的一系列工作才是重要的,包括生活安置、求學安置、心理輔導等問題,都要明確到非常具體的部門和負責人來落實。這樣規定的好處在於,方便實施的同時也便於追究責任。法律如果這樣規定,還會沒辦法執行嗎?”王雪梅指出,有必要在法律中確立政府責任觀念,明確每個部門的具體職責、負責範圍、經費來源等。
針對校園欺淩進行專門立法,不論是以行政法規還是以專門法律的形式,都不失為一種解決問題的思路。”姚建龍說。降低刑事年齡需要謹慎
是否降低未成年人刑事責任年齡,是眾多學者與專家關注的焦點。
全國人大代表、遼寧省北票市尹湛納希高級中學教師劉宏豔指出,從國際上看,雖然有一些國家可能會寬容未成年人犯罪,但是它們把未成年人的年齡定得比較低,另外對未成年人犯罪有嚴格的社會教育、社會服務,需要做很多年,而且有了質的變化之後才能刑滿釋放。
北京師範大學刑事法律科學研究院副院長宋英輝認為,降低刑事責任年齡應慎重。
“一方面,未成年人違法犯罪多數還是家庭和社會環境造成的,不是其本身的原因。所以降低刑事責任年齡,把家庭和社會的責任讓未成年人承擔有點不公平；另一方面,現在有大量的醫學、影像學證明,情緒控制和行為控制真正成熟是在24歲至26歲之間,在這種情況下,以簡單地加重刑罰懲罰未成年人的方式解決不了實際問題。”宋英輝說。
但在宋英輝看來,上述兩點因素還不是最主要的。
“未成年人出現問題以後,目前對未成年人的干預方式是非專業的,簡單處罰會影響到未成年人大腦發育、顱骨發育,這種影響對未成年人將來融入社會、開展正常的人際交往都會形成障礙,甚至形成反社會人格的現象,社會為此付出的後續代價會更多。”宋英輝說。
這一話題的爭論焦點在於——14歲以下的未成年人犯罪怎麼辦?
宋英輝說,不降低刑事責任年齡、不給這些未成年人定罪,不是不管不顧,而是要有相應的措施。
“14歲、16歲以下如果建立了比較完備的教育矯正體系,管束的時間可以更長。定罪3年,管制可能是5年、6年,甚至更長時間,直到將其矯正好。針對這些嚴重危害社會行為的未成年人,對其不良行為、違法行為、危害行為應建立分級干預體系,同時還要教會他們相應的知識與生活技能,否則,如果沒有謀生技能,將來還有可能會犯罪。”宋英輝說。
“要注重保護性、保障性的制度建設。修法的重點應放在保護、保障,而不是更多考慮賦予其什麼樣的權利,也不是單純地考慮降低未成年人的刑事責任年齡。保護和保障特別需要制度建設、機構建設、經費保障、政府重視。”北京大學法學院教授馬憶南認為。
系統性修改多部法律
無論是對於校園暴力進行專門立法的建議,還是針對刑事責任年齡的爭議,都傳達出了一個觀點——保護未成年人的合法權益不能僅靠一部法律,而是要進行系統考量。
目前,我國已初步形成以未成年人保護法、預防未成年人犯罪法為核心,相關法律、行政法規、司法解釋、部門規章、地方性法規等相配套的未成年人保護法律制度。
然而,與社會發展和當前未成年人保護工作的實際相比,我國未成年人保護立法還存在一些薄弱環節。
“例如,缺少獨立的少年司法制度、缺少替代刑罰的保護處分措施,針對多次出現的校園暴力與校園欺淩等,相關法律法規還沒有及時跟上。”團中央書記處書記尹冬梅指出。
全國人大常委會2017年監督工作計畫顯示,今年會圍繞未成年人保護法實施情況進行專題調研。重點調研完善未成年人監護制度,特別是農村留守兒童監護的情況,研究遏制校園暴力及實施對輕微犯罪和有嚴重不良行為未成年人更為有效的教育矯治方式,研究修改未成年人保護法及相關法律規定問題。專題調研報告計畫在8月底前完成。
其中的關鍵,是對未成年人保護法的修改。
馬憶南認為,未成年人保護法的定位是綜合性法律,在未成年人保護法律制度中處於很高的地位,預防未成年人犯罪法等法律的地位都應在其之下。
“因此,作為一部未成年人保護的主體性法律,應當提出一些未成年人保護的基本原則和基本制度架構,但是在具體的制度設計上要對其他法律拾遺補缺或者是有針對性地選擇重點來建立重點性的保護制度。”馬憶南說。
趙國玲認為,未成年人保護法和預防未成年人犯罪法的修改是當務之急,修法過程中,應當確立少年保護為第一大利益原則,在此基礎上明確國家監護制度、未成年受害人救助制度、對虐待兒童和性侵案件的強制報告制度等幾個基本制度。
立法要考慮可操作性
法律的生命力在於實施,一些專家指出,未成年人保護法最需要修改的地方,就在於其操作性。
全國政協委員、湖南省文聯副主席湯素蘭認為,未成年人保護法主體責任不清,不利於未成年人權益的有效保護,應作進一步完善,增強法律的可操作性。
劉宏豔同樣建議,完善司法解釋和執法標準條款,制定具體的實施細則。
“例如,未成年人保護法第七十一條規定,脅迫、誘騙、利用未成年人乞討或者組織未成年人進行有害其身心健康的表演等活動的,由公安機關依法給予行政處罰。但是,這項規定未明確此類活動行為在什麼程度、什麼範圍由執法機關依法給予什麼樣的懲處,諸如這樣的條文需要進一步細化。”劉宏豔說。
中國社會科學院法學研究所教授王雪梅指出,立法要實施、要執行,不是擺在那兒看的,也不是給未成年人犯罪以後當擋箭牌的,立法一定要考慮到可執行性。
“比如說政府責任,我來之前看了臺灣地區的少年福利保護法,某個問題涉及到政府哪些部門,列舉了很多部門,涉及到的每個部門有什麼樣具體的職責、負責什麼樣的範圍,包括經費來源都非常具體。未成年人保護法為什麼使不上勁兒?就是因為這些規定不明確,如果都是負責主體就沒有主體了,這就是這個法特別大的問題。”王雪梅說。
“被輿論廣泛關注的南京‘虐☆禁☆童案’,後來為什麼沒有落實?因為法律沒有指明怎麼落實。剝奪監護權之後,這個孩子沒地方去,最後是誰都不管。”王雪梅舉例指出。
“事實上,剝奪監護權之後的一系列工作才是重要的,包括生活安置、求學安置、心理輔導等問題,都要明確到非常具體的部門和負責人來落實。這樣規定的好處在於,方便實施的同時也便於追究責任。法律如果這樣規定,還會沒辦法執行嗎?”王雪梅指出,有必要在法律中確立政府責任觀念,明確每個部門的具體職責、負責範圍、經費來源等。