提高農業保險補貼精准性和指向性

農業保險補貼是政府財政支農的重要手段， 也是政府推動農業保險市場發展的戰略安排。 從2007年至今， 我國農業保險保費補貼政策實施已有十個年頭。 多年來， 農業保險補貼政策在促進農業保險持續健康發展、構建多層次農村金融服務體系發揮了積極作用。 然而， 隨著補貼政策的不斷深入， 我國農業保險補貼政策也暴露出一些問題， 比如產品形式單一、各級政府補貼責任劃分不合理、騙取補貼現象嚴重等。 這些問題的存在， 表明我國農業保險補貼政策還有待進一步完善， 特別是亟須提高補貼資金的使用效率。

2014年以來， 我國每年的中央一號檔都提出要提高農業補貼的精准性和指向性， 這對於完善農業保險補貼政策具有重要的指導意義。 結合我國的實踐經驗， 應該在農業保險的補貼物件、補貼品種、政府補貼責任劃分、補貼監管上提高精准性和指向性， 切實提高財政資金的使用效率。

第一， 提高農業保險補貼對象的精准性和指向性。 我國現行的農業保險補貼政策採取了“廣覆蓋、低保費、低保額、保成本”的原則， 並沒有對不同規模的農戶進行差異化補貼。 雖然這種做法保證了公平性， 但是卻也存在著“撒胡椒麵”“搞平均主義”的傾向， 忽視了不同規模農戶的需求差異， 不能很好地發揮農業保險對農戶生產的激勵作用。

然而， 現代化是我國農業的根本發展方向， 我們必須推動農業從傳統農戶分散經營向適度規模經營轉變， 大力發展各類新型農業經營主體， 加大對各類新型農業經營主體的保險支持力度。 因此， 我國可以考慮對農業保險的補貼進行結構性改革， 按補貼目標的差異將補貼分為兩部分：一部分是帶有普惠性的基本補貼， 無需農戶支付保費， 以“保成本”為目標， 突出財政資金使用的公平性；另一部分是非普惠性的額外補貼， 需要農戶支付部分保費， 以“保收入”為目標， 突出財政資金使用的效率性。 對於額外補貼部分， 政府應該對新型農業經營主體給予更多的傾斜， 並結合新型農業經營主體的訴求， 將補貼資金主要用於保險產品創新和保障水準的提升上， 以更好地滿足其多樣化、個性化的風險保障需求。

第二， 提高農業保險補貼品種的精准性和指向性。 一方面， 要加大對糧食作物保險的保費補貼力度。 水稻、小麥和玉米是我國最基本的糧食作物， 是居民日常膳食中最為重要的組成部分。 糧食安全是維繫社會穩定的“壓艙石”， 是國家安全的重要基礎。 中央和地方各級財政應該加大糧食作物保險的保費補貼力度， 提高對糧食主產區特別是產糧大縣的農業保險保費補貼比例， 並鼓勵保險經辦機構不斷創新糧食作物的保險產品和經營模式， 不斷滿足農戶日益增長的風險保障需要。 另一方面， 要適當擴大中央財政保費補貼目錄。

目前， 我國中央財政僅對15類農林牧產品提供保費補貼， 在此範圍之外的農產品， 則完全由各地地方政府提供保費補貼。 然而， 與我國農業生產者的需求相比， 15類品種顯然有些偏窄。 事實上， 我國牛肉、羊肉、禽蛋等畜產品和淡水產品的產量不僅較高， 而生產區域也幾乎遍佈所有省市， 屬於具有全國影響的農產品， 應該納入中央財政補貼的範疇。 另外， 煙葉、藥材、茶葉、蠶繭等農作物的生產區域和影響範圍也是跨越多個省市的， 完全由地方財政提供保費補貼並不太合理。

第三， 提高中央和地方財政在農業保險補貼責任劃分上的精准性和指向性。 中央和地方政府補貼責任劃分的合理與否， 直接關係著農業保險補貼工作的順利開展和運作效率。

雖然目前我國中央和地方財政之間的聯動補貼機制有助於調動地方政府的積極性， 但是卻存在標準粗糙、不夠精准、忽視了省以下政府的支出能力等弊端。 調整現行的聯動補貼機制， 一方面需要我們摒棄現行的以地域差異（東部、中部、西部）來確定省級財政最低補貼比例的“一刀切”做法， 充分考慮各省在農業增加值、財政收入、經濟發展水準等指標上的差異， 因地制宜， 允許省級財政最低補貼比例的差異化；另一方面， 要按照事權劃分原則合理確定中央、省級和省以下各級政府在農業保險補貼中的財政事權。 特別是中央和省級政府要根據省以下財政事權劃分、財政體制及基層政府財力狀況， 合理確定省以下政府在農業保險補貼中的支出責任，對產糧大縣、貧困縣給予適當的責任減免，避免出現“上級政府請客，基層政府買單”的情形。

第四，提高農業保險補貼監管的精准性和指向性。作為國家的專項支農工具，農業保險補貼資金的安全運行和規範管理直接關係著財政資金的使用效率。當前我們應以完善監管機制作為重點，多管齊下，綜合治理。首先，要有效整合財政部、保監會、農業部的監管資源，形成監管合力，並增強監管力量，徹底扭轉目前農業保險監管力量薄弱和分散的局面，從制度上對“騙補”進行針對性治理。其次，要建立保險經辦機構適度競爭機制，建立健全經辦機構的准入、考核和退出機制，提高經辦機構的服務水準與品質。再次，要加強農業保險資訊平臺的建設，並將其與我國農業生產基礎資訊系統“打通”，讓農業保險補貼的工作有章可循、有據可依、有證可查。最後，要加強農業保險的宣傳力度，提高農戶對農業保險政策的認知，建立農業保險補貼和賠款的資訊公示制度，增強農戶的參保和監督意識。

作者：何小偉

合理確定省以下政府在農業保險補貼中的支出責任，對產糧大縣、貧困縣給予適當的責任減免，避免出現“上級政府請客，基層政府買單”的情形。

第四，提高農業保險補貼監管的精准性和指向性。作為國家的專項支農工具，農業保險補貼資金的安全運行和規範管理直接關係著財政資金的使用效率。當前我們應以完善監管機制作為重點，多管齊下，綜合治理。首先，要有效整合財政部、保監會、農業部的監管資源，形成監管合力，並增強監管力量，徹底扭轉目前農業保險監管力量薄弱和分散的局面，從制度上對“騙補”進行針對性治理。其次，要建立保險經辦機構適度競爭機制，建立健全經辦機構的准入、考核和退出機制，提高經辦機構的服務水準與品質。再次，要加強農業保險資訊平臺的建設，並將其與我國農業生產基礎資訊系統“打通”，讓農業保險補貼的工作有章可循、有據可依、有證可查。最後，要加強農業保險的宣傳力度，提高農戶對農業保險政策的認知，建立農業保險補貼和賠款的資訊公示制度，增強農戶的參保和監督意識。

作者：何小偉