史學界基本有一個公論：諸葛亮雖然在劉備就已經出任蜀漢的丞相， 但是直到劉禪登基後允許丞相諸葛亮開府， 諸葛亮才開始行使蜀漢的最高權力。 那麼“丞相開府”有多厲害？以至於成為後世評判諸葛亮是否行使最高權力的標誌？
秦朝和漢朝中前期， 朝廷中央實行“三公九卿制”。 三公之首的丞相權力極大， 與皇帝形成了權力二元制， 漢文帝的丞相申屠嘉甚至可以在丞相府中自行殺死漢文帝寵信的大臣。 而丞相之所以擁有如此大的權力， 關鍵就在於“開府”。
“開府”指的是高級官員（如丞相）建立屬於自己的府署機構並在其中自己任命官員。 由於“開府”自己建立的， 官員也是自己選拔任命的， 因此“開府”所建立的機構體系是獨立于皇帝朝廷體系之外， 直屬于高級官員自己的平行機構體系。
評判一個人是否擁有權力的關鍵是看其有沒有屬於自己的機構和團隊。 如果沒有屬於自己的機構和團隊， 哪怕是皇帝也不過是個被架空的傀儡而已。 “開府”就意味著高級官員擁有自己的機構和團隊， 也就意味著擁有獨立于皇帝之外的權力。
西漢初期的丞相不僅自己可以開府， 而且重要的國家大事都由丞相府處理， 制度上屬於皇帝的“九卿”也要接受丞相的管理。 與丞相相比， 皇帝反而沒有真正屬於自己的權力機構， 只能與丞相分享， 所以才會出現皇帝丞相的權力二元體制。
漢武帝即位後設立“內外朝”，
真正設立了屬於皇帝自己的權力機構（內朝）並且將國家決策大權轉到了內朝，
丞相的權力日益減小。
到了東漢時期，
丞相改名為“司徒”，
基本上成為虛職，
司徒開府也失去了實權，
基本成為名譽機構。
東漢末年，曹操為了“挾天子以令諸侯”，恢復了丞相制並開府，將所有大權都轉到了丞相府，司馬懿的第一個實權官職就是丞相府的文學掾。而曹操是以東漢朝廷的名義恢復丞相的，因此以東漢正統自居的劉備也任命諸葛亮出任丞相。
但劉備不可能讓諸葛亮“挾天子以令諸侯”，所以諸葛亮直到劉禪時期才正式開府，而蜀漢的朝廷大權也都轉到了丞相府。諸葛亮在《出師表》中提到“宮中府中，俱為一體”，可見蜀漢丞相府與皇帝宮廷並列已經是公開的事情了。
東漢末年，曹操為了“挾天子以令諸侯”，恢復了丞相制並開府，將所有大權都轉到了丞相府，司馬懿的第一個實權官職就是丞相府的文學掾。而曹操是以東漢朝廷的名義恢復丞相的，因此以東漢正統自居的劉備也任命諸葛亮出任丞相。
但劉備不可能讓諸葛亮“挾天子以令諸侯”，所以諸葛亮直到劉禪時期才正式開府，而蜀漢的朝廷大權也都轉到了丞相府。諸葛亮在《出師表》中提到“宮中府中，俱為一體”，可見蜀漢丞相府與皇帝宮廷並列已經是公開的事情了。