中國社會科學院學部委員、經濟研究所所長高培勇日前在參加中國社會科學院財經戰略研究院和河北大學主辦的“財經戰略年會2017”時表示,在中國經濟發展已進入新時代的背景下,一個以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線、適應經濟發展新常態的宏觀調控體系已初步確立。 宏觀調控體系已經發生並正在經歷一系列前所未有的重大變化,包括分析視角的變化,發展理念的變化,政策主線的變化,施策機制途徑的變化。 具體到財政政策方面,他認為,積極的財政政策中的“積極”並不代表要加大財政擴張的力度,而是要轉到提升經濟發展品質和效益上來。
新時代宏觀調控體系發生四方面變化
前不久結束的中央經濟工作會議首次正式提出習近平新時代中國特色社會主義經濟思想。 高培勇認為,這個經濟思想最核心的要義就是党和國家領導經濟工作的理念、思想和戰略的重大調整。 党和國家領導經濟工作的核心線索是宏觀調控。 中央經濟工作會議在講到宏觀調控的時候有兩個提法,一是堅持適應我國經濟主要矛盾變化完善宏觀調控；二是推動高品質發展是當前和今後一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。
高培勇表示,當我們談到新時代,高品質發展,建設現代化經濟體系的時候會發現,十九大報告和中央經濟工作會議並沒有正面給出新時代宏觀調控的核心定義,但是在報告的字裡行間滲透著一種精神,那就是和社會主要矛盾變化聯繫在一起。
在高培勇看來,與以往相比,新時代的宏觀調控環境有很大的不同,一個以新發展理念為指導、以供給側結構性改革為主線、適應經濟發展新常態的宏觀調控體系已初步確立。 與此同時,宏觀調控佈局上也有新特點。 比如,當人們談到經濟發展新常態的時候,一定是區別於舊常態,談到新發展理念的時候,一定是區別於舊的發展理念,談到供給側結構性改革的時候一定是區別於需求管理政策。
第一個變化是分析視角的變化。 對於該如何看待經濟形勢,從十八大以來經歷了一個極其深刻的變化過程。 以往我們討論經濟形勢的時候,總是認為經濟是週期性波動式向前發展的,不是處於高漲時期,就是處於衰退時期,因為當時所採用的分析視角,要麼是週期性要素,要麼是總量性因素,人們會把它理解為供求總量平衡當中的一個總量性因素的變化。
進入新時代,經濟發展進入新階段,概括宏觀經濟面對的突出矛盾和問題的時候,中央認為,現在出現問題的根源是重大的結構性失衡所導致的經濟迴圈不暢,主要是供給側問題,結構性問題。
第二個變化是發展理念的變化。 過去講經濟發展理念,一定是圍繞著經濟增長速度和規模來闡發,自然是以GDP至上,以GDP論英雄。 中央提出的創新、協調、開放、共用、綠色五大發展理念,表面上是一個個抽象的概念,但是往下延伸落到實際層面是有具體的經濟發展目標的,這個具體目標在十九大報告和中央經濟工作會議上被歸結為“四個更”:實現更高品質,更有效率,更加公平,更可持續的發展。
第三個變化是政策主線的變化。 以往宏觀調控的政策主線首先是緊盯需求側,關注需求總量,然後採取“對沖性”逆向調節。 當我們認為經濟處於衰退的時候,就會認為是總需求不足,著眼於擴大需求,通過增加需求進行對沖；當我們認為經濟處於通貨膨脹的時候,就會認為是總需求過高了,著眼於壓縮需求。 不管怎樣,最後追求的都是一種短期的經濟穩定,而不是長期平衡。而今天談到宏觀經濟政策主線的時候,用的不是需求管理而是供給側結構性改革,立足從供給側看問題,緊盯經濟結構調整而非總量調節。它瞄準的是提高供給品質,優化供給結構。推動經濟發展品質變革、效率變革、動力變革,才是重心所在。
第四個變化是施策機制和途徑的變化。以往我們把宏觀經濟政策定義為政策,認為是一種政策層面的調節。政策層面調節區別於改革最大的不同點是,它主要瞄準的是短期的安排,而非長期的制度調整。政策安排的突出特點是短期的,臨時性的措施,針對性的逆向調節,今天出現什麼問題解決什麼問題,治標而不治本,如此操作,無須牽動體制機制,在政策層面即可以完成。當前在談到供給側結構性改革的時候,它的根本途徑應放在改革上面。通過改革的辦法突破體制機制性障礙,以推進各種基礎性的改革為供給側結構性改革創造條件,這是供給側結構性改革區別於以往的需求管理的一個主要方面。
積極的財政政策並非要加大財政擴張力度
高培勇以財政領域為例子說明新時代宏觀調控方面發生的一系列積極變化。
首先是積極的財政政策。這次中央經濟工作會議明確了積極的財政政策取向不變。高培勇指出,如果用1998年以後的理念去理解積極的財政政策,人們很自然地把“積極”等同於擴張,在以前確實是這樣。例如,2015年中央經濟工作會議提出,積極財政政策要有力度,相當多人理解為是對2014年的財政擴張制度不滿,從而判斷2015年財政政策要加大力度。2016年和2017年都是如此。2017年中央經濟工作會議提出,積極財政政策要更加積極有效,又相當多的人認為是因為前幾年的政策執行不夠,2017年要進一步加大擴張力度。幾乎都是將“積極”理解為加強財政擴張的力度。大家總是習慣於按照以往的思維慣式去解讀積極的財政政策。現在必須意識到,積極的財政政策的“積極”和過去的理解已經發生很大變化,現在的主攻方向已經轉化到結構性調整上,政策主線是供給側結構性改革,需求層面的調節只是控制在適度的範圍內,不能超過適度的界限。所以,當主供方向轉到結構性調整的時候,積極財政政策的著重點必須隨之轉到提升經濟發展品質和效益上來。脫離這樣一個主線索,一個勁搞擴張放水不是今天積極財政政策突出的含義。
其次是投資的定位。投資是積極財政政策的一個重要引擎,過去人們把投資和積極財政政策的關係理解為,積極財政政策的一個重要意圖就是擴大投資,搞總量刺激,拉動需求。十九大報告和中央經濟工作會議圍繞投資的論述都提到要發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。在中國的話語體系下,檔提什麼內容忽略什麼內容都是有特殊意義的,報告沒有提發揮投資對拉動需求的關鍵性作用,而是有意避開,提到發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用,這裡面的含義是不一樣的。今天對於投資的定位和以往也發生了變化。
第三是赤字的定位。講到積極財政政策必然涉及赤字問題。赤字的規模多大,增量多少,占GDP的比重多少。赤字對今天中國的意義和以往也有很大不同。以前,在我們把宏觀調控的立足點放在需求側的時候,赤字不是一件令人擔心的事情。當時大家普遍認為,為了拉動需求,穩定經濟增長不惜擴大赤字,追求的是經濟的週期性穩定而不是年度預算平衡的穩定。今天的情況不同了。按照中央經濟工作會議的表述,今後3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防範化解重大風險、精准脫貧、污染防治三大攻堅戰。這三大攻堅戰中,排在首位的是打好防範化解重大風險攻堅戰,重點是防控金融風險。而金融風險的主要源頭在政府債務上,所以,2017年將3%的赤字率控制線看的比以往都要重,實際上是當作心理防線了。當財政赤字突破3%的時候,整個市場會做出怎樣的反應?如果不預熱,不做提前解釋,就會認為政府又在繼續搞國債。所以3%的底線2017年沒有被突破,2018年更不能被突破,必須守住,讓人們心存敬畏。
第四是減稅降費。高培勇認為,現在的減稅降費和以往的減稅降費也是不一樣的。以往減稅降費瞄準的目標是擴大需求,通過減稅降費增加企業和居民的需求。今天的減稅降費更多的是強調降低企業成本,正如中央經濟工作會議提出給實體經濟降成本是當前的主要目標。為了降成本搞減稅降費的財源支撐就不能是增列赤字和增發國債。站在政府的角度講,一手減稅一手增發國債實際上是政府融資方式的相互替代。而政府融資方式相互替代帶來的東西是債務,其中的債務利息是躲不掉的,逃不掉的。從這個角度講,靠增列赤字減稅降費給企業降成本即使今天降了,明天還會增加,而且也不會改變資源的配置格局。2017年的政府工作報告中使用了一個非常好的詞彙叫“節用利民”,節的是政府的用,壓縮政府的支出,利民,這就和政府支出的削減、稅費結構的調整聯繫在一起。從這個角度講,減稅降費也和以往有很大的不同。
財政數字變化體現新理念新思路
高培勇進而用2017年的一組財政數字解釋了上述政策的具體實施情況。
第一個數字是23800億,這是2017年中央政府安排一般公共預算項下的財政赤字規模。2017年的預算赤字不是根據預算收支安排平衡之後的結果,而是倒算過來的。以2016年74.4萬億的GDP作為基數,在這個基礎上,根據2017年6.5%的經濟增長速度推算出2017年我國GDP的總值可能達到79.4萬億。79.4萬億乘上3%,結果就是23800億。這告訴我們一個重要資訊,儘管2017年經濟形勢嚴峻,仍然需要巨額財政赤字,甚至不止於23800億,但是決策層在戰略上是非常清晰的,就是不能突破3%的心理防線。
第二個數字是8000億地方政府專項債券的發行規模。這8000億不在23800財政赤字範疇內,是在一般性公共預算財政赤字的基礎之上,額外增加的。2016年專項債券的發行額度是4000億,2017年增加了4000億,達到8000億。這說明起碼我們在理念上、思想上、戰略上有意識守住3%的心理防線。面對經濟發展和穩增長的需要,把前門堵住了,在一般公共預算之外開了一個口子,用8000億的專項債券彌補23800億財政赤字相對的短缺。
第三個數字是5500億。這是2017年計畫減稅降費的總規模,其中3500億是減稅的規模,2000億為降費的規模。2017年除了以增列赤字、增發國債來支撐之外,削減政府支出也成為減稅降費的另一支撐點。
第四個數字是5%。這是壓縮政府一般性支出的指標。2017年《政府工作報告》提出,壓縮非重點支出,減少對績效不高專案的預算安排。各級政府要堅持過緊日子,中央部門要帶頭,一律按不低於5%的幅度壓減一般性支出,決不允許增加“三公”經費,擠出更多資金用於減稅降費,堅守節用裕民的正道。壓縮政府支出,才能達到真正降成本,體現節用利民的思想。
高培勇最後說,當前不管是學界,經濟理論界還是實踐層,最需要做得是全面調整理念、思想和戰略。現在很多人在對待新時代和新問題的時候,仍然在相當程度上採用的是老的理念、思想和戰略。因此,現在需要做得是,必須立足於中國特色社會主義新時代,以新理念、新思想和新戰略推進和深化供給側結構性改革,建立並完善與供給側結構性改革相匹配的宏觀調控體系。
不管怎樣,最後追求的都是一種短期的經濟穩定,而不是長期平衡。而今天談到宏觀經濟政策主線的時候,用的不是需求管理而是供給側結構性改革,立足從供給側看問題,緊盯經濟結構調整而非總量調節。它瞄準的是提高供給品質,優化供給結構。推動經濟發展品質變革、效率變革、動力變革,才是重心所在。第四個變化是施策機制和途徑的變化。以往我們把宏觀經濟政策定義為政策,認為是一種政策層面的調節。政策層面調節區別於改革最大的不同點是,它主要瞄準的是短期的安排,而非長期的制度調整。政策安排的突出特點是短期的,臨時性的措施,針對性的逆向調節,今天出現什麼問題解決什麼問題,治標而不治本,如此操作,無須牽動體制機制,在政策層面即可以完成。當前在談到供給側結構性改革的時候,它的根本途徑應放在改革上面。通過改革的辦法突破體制機制性障礙,以推進各種基礎性的改革為供給側結構性改革創造條件,這是供給側結構性改革區別於以往的需求管理的一個主要方面。
積極的財政政策並非要加大財政擴張力度
高培勇以財政領域為例子說明新時代宏觀調控方面發生的一系列積極變化。
首先是積極的財政政策。這次中央經濟工作會議明確了積極的財政政策取向不變。高培勇指出,如果用1998年以後的理念去理解積極的財政政策,人們很自然地把“積極”等同於擴張,在以前確實是這樣。例如,2015年中央經濟工作會議提出,積極財政政策要有力度,相當多人理解為是對2014年的財政擴張制度不滿,從而判斷2015年財政政策要加大力度。2016年和2017年都是如此。2017年中央經濟工作會議提出,積極財政政策要更加積極有效,又相當多的人認為是因為前幾年的政策執行不夠,2017年要進一步加大擴張力度。幾乎都是將“積極”理解為加強財政擴張的力度。大家總是習慣於按照以往的思維慣式去解讀積極的財政政策。現在必須意識到,積極的財政政策的“積極”和過去的理解已經發生很大變化,現在的主攻方向已經轉化到結構性調整上,政策主線是供給側結構性改革,需求層面的調節只是控制在適度的範圍內,不能超過適度的界限。所以,當主供方向轉到結構性調整的時候,積極財政政策的著重點必須隨之轉到提升經濟發展品質和效益上來。脫離這樣一個主線索,一個勁搞擴張放水不是今天積極財政政策突出的含義。
其次是投資的定位。投資是積極財政政策的一個重要引擎,過去人們把投資和積極財政政策的關係理解為,積極財政政策的一個重要意圖就是擴大投資,搞總量刺激,拉動需求。十九大報告和中央經濟工作會議圍繞投資的論述都提到要發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用。在中國的話語體系下,檔提什麼內容忽略什麼內容都是有特殊意義的,報告沒有提發揮投資對拉動需求的關鍵性作用,而是有意避開,提到發揮投資對優化供給結構的關鍵性作用,這裡面的含義是不一樣的。今天對於投資的定位和以往也發生了變化。
第三是赤字的定位。講到積極財政政策必然涉及赤字問題。赤字的規模多大,增量多少,占GDP的比重多少。赤字對今天中國的意義和以往也有很大不同。以前,在我們把宏觀調控的立足點放在需求側的時候,赤字不是一件令人擔心的事情。當時大家普遍認為,為了拉動需求,穩定經濟增長不惜擴大赤字,追求的是經濟的週期性穩定而不是年度預算平衡的穩定。今天的情況不同了。按照中央經濟工作會議的表述,今後3年要重點抓好決勝全面建成小康社會的防範化解重大風險、精准脫貧、污染防治三大攻堅戰。這三大攻堅戰中,排在首位的是打好防範化解重大風險攻堅戰,重點是防控金融風險。而金融風險的主要源頭在政府債務上,所以,2017年將3%的赤字率控制線看的比以往都要重,實際上是當作心理防線了。當財政赤字突破3%的時候,整個市場會做出怎樣的反應?如果不預熱,不做提前解釋,就會認為政府又在繼續搞國債。所以3%的底線2017年沒有被突破,2018年更不能被突破,必須守住,讓人們心存敬畏。
第四是減稅降費。高培勇認為,現在的減稅降費和以往的減稅降費也是不一樣的。以往減稅降費瞄準的目標是擴大需求,通過減稅降費增加企業和居民的需求。今天的減稅降費更多的是強調降低企業成本,正如中央經濟工作會議提出給實體經濟降成本是當前的主要目標。為了降成本搞減稅降費的財源支撐就不能是增列赤字和增發國債。站在政府的角度講,一手減稅一手增發國債實際上是政府融資方式的相互替代。而政府融資方式相互替代帶來的東西是債務,其中的債務利息是躲不掉的,逃不掉的。從這個角度講,靠增列赤字減稅降費給企業降成本即使今天降了,明天還會增加,而且也不會改變資源的配置格局。2017年的政府工作報告中使用了一個非常好的詞彙叫“節用利民”,節的是政府的用,壓縮政府的支出,利民,這就和政府支出的削減、稅費結構的調整聯繫在一起。從這個角度講,減稅降費也和以往有很大的不同。
財政數字變化體現新理念新思路
高培勇進而用2017年的一組財政數字解釋了上述政策的具體實施情況。
第一個數字是23800億,這是2017年中央政府安排一般公共預算項下的財政赤字規模。2017年的預算赤字不是根據預算收支安排平衡之後的結果,而是倒算過來的。以2016年74.4萬億的GDP作為基數,在這個基礎上,根據2017年6.5%的經濟增長速度推算出2017年我國GDP的總值可能達到79.4萬億。79.4萬億乘上3%,結果就是23800億。這告訴我們一個重要資訊,儘管2017年經濟形勢嚴峻,仍然需要巨額財政赤字,甚至不止於23800億,但是決策層在戰略上是非常清晰的,就是不能突破3%的心理防線。
第二個數字是8000億地方政府專項債券的發行規模。這8000億不在23800財政赤字範疇內,是在一般性公共預算財政赤字的基礎之上,額外增加的。2016年專項債券的發行額度是4000億,2017年增加了4000億,達到8000億。這說明起碼我們在理念上、思想上、戰略上有意識守住3%的心理防線。面對經濟發展和穩增長的需要,把前門堵住了,在一般公共預算之外開了一個口子,用8000億的專項債券彌補23800億財政赤字相對的短缺。
第三個數字是5500億。這是2017年計畫減稅降費的總規模,其中3500億是減稅的規模,2000億為降費的規模。2017年除了以增列赤字、增發國債來支撐之外,削減政府支出也成為減稅降費的另一支撐點。
第四個數字是5%。這是壓縮政府一般性支出的指標。2017年《政府工作報告》提出,壓縮非重點支出,減少對績效不高專案的預算安排。各級政府要堅持過緊日子,中央部門要帶頭,一律按不低於5%的幅度壓減一般性支出,決不允許增加“三公”經費,擠出更多資金用於減稅降費,堅守節用裕民的正道。壓縮政府支出,才能達到真正降成本,體現節用利民的思想。
高培勇最後說,當前不管是學界,經濟理論界還是實踐層,最需要做得是全面調整理念、思想和戰略。現在很多人在對待新時代和新問題的時候,仍然在相當程度上採用的是老的理念、思想和戰略。因此,現在需要做得是,必須立足於中國特色社會主義新時代,以新理念、新思想和新戰略推進和深化供給側結構性改革,建立並完善與供給側結構性改革相匹配的宏觀調控體系。