作者：徐曉全
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獨特的皇權專制主義
中國古代政治發展史表明， 專制主義與官僚政治始終是貫穿中國古代政治制度的兩條主線， 它們共同構成了帝國的制度結構。 其中皇權專制主義居於核心和主導地位， 影響並制約著官僚政治的發展變遷。
制度變遷理論的常識是， 任何一種政治形態或政治制度都是特定歷史條件下的產物， 是當時政治、經濟、社會、軍事以及思想文化領域內各種矛盾衝突的集中反映。 中國古代的專制主義制度萌芽于戰國， 確立和鞏固于秦漢。
秦王朝的統一天下， 政治上把那種非集中的貴族統治的封建形態， 轉變為集中的專制官僚統治的形態；經濟上把分田制祿的領主經濟封建形態， 轉變為佃田而租的地主經濟形態；然後通過郡縣制取代分封制， 徹底消滅了封建統治。 統一的王朝面臨的形勢是：一方面是國家的統一， 版圖的擴大；另一方面是封建制的消失， 專制主義的確立。 這時靠專制的個人統治廣袤的國家變得更加不可能，
循著制度變遷理論關於制度結構決定制度安排的分析思路， 專制主義的制度結構必然反映在制度安排上。 秦王嬴政滅六國後， 圍繞著加強專制主義著手建立新的王權體制。 秦王朝確立了在中國延續了兩千餘年的皇帝制度，
漢承秦制， 繼承並完善了秦朝開創的官僚制度。 皇帝制度更加健全， 官僚體系更加完善， 官僚的任用更加規範；司法制度， 監察制度， 選舉制度更加完善等等。 整個政治運作機制與過程基本上是圍繞專制主義與官僚政治來操作的。
中國古代官僚政治的獨特之處， 就在於官僚政治既可以說是一種制度安排， 又可以說是一種制度結構。 作為制度安排， 官僚政治是由專制主義的制度結構決定的， 它是作為專制主義的補充物和副產品而產生的。 作為制度結構是因為官僚政治雖然是專制主義的補充， 但它又容易形成具有獨特品質的治理系統， 其不僅僅是皇帝個人專制的工具， 而且在歷代歷朝的演化過程中逐漸形成了自身的運作邏輯。 因而， 官僚政治不僅是簡單的制度安排， 而是已經上升到制度結構的高度。 中國古代政治史表明， 專制主義與官僚政治在中國古代社會場景下是相互交織的兩條主線。
二元權力結構的衝突與融合
明確了中國古代社會的政治制度結構， 我們可以很輕易地理解圍繞制度結構而設計的一系列的制度安排。 雖然帝國的制度安排常常充斥著人事的需要， 但主要是由制度結構所決定的。
皇權專制主義與官僚政治並存的制度結構， 必然會在制度安排上形成皇權專制與官僚行政的雙權力中心的政治格局。 中國古代政治史的常識是， 皇權居於權力的最高峰， 是國家的唯一領袖， 然而實際上的行政權力則掌握在官僚政治系統手中而不在皇帝手中。 在中國古代專制主義的官僚社會的大部分時間裡，官僚政治系統的核心是宰相，宰相是政府的領袖，負責處理全國的一切政務。一方面是皇權的至高無上，一方面又是宰相是事實上的政府首腦，政治權力的排他性和擴張性決定了這種雙權力中心的政治格局必然會產生權力與權力的爭奪。中國古代政治史告訴我們，皇權與相權的鬥爭是中國政治史上的大題目，它一直存在於中國古代專制主義與官僚政治社會裡，直到明初廢相才使專制主義達到沒有任何限制的地步，才使皇權與相權的鬥爭達到尾聲。以下我們將看到皇權與相權是如何此消彼長地鬥爭的。
秦朝剛剛開創官僚政治之初，就已經注意到對相權的限制了。秦朝把中央官分為三個臺階，其中第一臺階由丞相、太尉、御史大夫組成，即所謂的三公。丞相負責幾乎所有的國家事務，主要是負責國家行政事務；太尉是皇帝的軍事顧問和參謀；御史大夫主管對官吏的監察，是中央和地方監察系統的領袖，負責保障官僚體系的正常運轉，尤其是保障官僚體系對皇帝的忠誠。三者互不隸屬，各自開府，三公在分工上各有所側，互相牽制，有效地防止了專擅、獨大，從而保障了君主的絕對權威，可以說形成了中國古代政治體制中獨特的皇權專制下的行政、軍事和監察的三權分立結構。[2]這種三權分立結構主要是考慮到分工基礎上的行政效率問題而設計的，同時也是有意對相權加以限制，以防止其過於強大。這類似於西方社會的三權分立結構。這一方面反映了中國古代社會很早就注意到權力的制衡問題，但更說明的是專制主義的皇權對相權的限制。
西漢時期，官僚政治制度繼續發展。從皇帝和宰相各自的秘書設置可以看出，宰相當時權力之大。皇帝設“六尚”為自己的秘書，即尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。宰相設“十三曹”為自己的秘書，即：一西曹，主席史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切奏章。五詞曹，此屬法律民事訴訟部分。六法曹，掌郵驛科程。七尉曹，主卒曹轉運。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉穀。十三黃閣，主簿錄眾事。[3]由“六尚”、“十三曹”可見，全國的政務都集中到宰相，而並不是歸屬于皇帝。事實上當時的宰相不僅負責全國的行政事務，而且又可以管官員的任用以及賞罰，有時還參與軍事行動的指揮策劃。相府在當時是中央政府最龐大的機關。
面對如此龐大的相權，任何有作為的皇帝絕不會無視它的存在。自漢武帝以來，皇帝有意加強自身的權力，逐漸擴大尚書的機構，賦予尚書台更大的權力，台權侵奪三公之權由此開始。東漢年間，尚書台許可權繼續擴張，尚書已經成為准外朝官，並且通過太尉領尚書事，將尚書的地位提高到了官僚體系的頂端，尚書台由此變成了另一種意義上的政府。台臣侵奪三公的行政權是皇權擴張的使然。皇帝擴大自己的秘書“尚書”的許可權使其領行政權力，這是皇權專制主義的表現，抑或說是專制主義皇權限制相權的表現。
由於專制主義皇權擴張，自漢武帝始，除了尚書台開始擴大外，皇帝身邊的侍從和顧問也開始增加。其中有些是備顧問和諮詢的“文學侍從”，以各種大夫、議郎、給事的名義出入內廷。還有些是專門陪伴皇帝左右的，做些應手的事，或者插科打諢，給皇帝解悶，以常侍、侍中等名目存在。[4]事實上這些侍從和顧問都是皇帝瞭解朝政的耳目，專制主義的性質決定了皇帝不可能不干預政府的運作。隨著專制主義皇權的擴張，這兩部分侍從和顧問在魏晉時期逐漸演變成了皇帝的專門秘書班子中書省和門下省。
皇帝提升侍從和顧問的規格為中書省、門下省，顯然是皇帝對行政權力控制的結果。自尚書台侵奪了丞相的權力，變成實際上的中樞機構之後，兼尚書的重臣成為事實上的宰相，尚書台由此逐漸向外朝官意義上過渡。中書省是為分割尚書台的權力而設置的，中書省專門負責起草詔書，掌機要重事。門下省起初只是皇帝跟班的地位，只是在皇帝身邊起拾遺補缺的作用。隨著時間推移，門下省權力越來越大，獲得“封駁權”後，成為正式的審核機關。魏晉時期不僅出現了三省的雛形，同時尚書省下轄的六部雛形也已出現。由於許可權只被限於行政事務上，尚書省的機構分工和職權實現了細化。這一時期尚書省下轄的各部大致包括以下幾個:吏部尚書，專管官吏考核、升遷；度支尚書，主管國家財政收支；祠部尚書，主管禮制和祭祀；左民尚書，主管戶籍；五兵尚書，主管軍事事務；都官尚書，掌管刑獄；殿中尚書，主管宮中宿衛；田曹尚書，主管屯田事務；起部尚書，主管皇家宮苑修建。[5]當然實際的部門設置，各個朝代變化不定，而且部門職能也比較混亂，分工也出現許多重疊。它反映的是尚書省分工細化的趨勢，鮮明地體現了魏晉時期制度的過渡色彩。
三省六部制的雛形在魏晉時期的形成原本是皇權侵奪相權，擴大專制主義皇權的體現。三省本都源于內朝皇帝身邊的宮廷秘書、侍從和顧問。他們的本職是伺候皇帝，原本不該預聞朝政。然而演化到魏晉時期卻架空了原來的三公體制，成為事實上的政府機構。這是由專制主義的制度結構決定的。因為專制主義的皇權必然會擴張自己的權力，尤其是遇到雄才大略的皇帝時，皇權的擴張就越明顯。
皇權的擴張不是無限制的擴張。官僚帝國的制度邏輯是，官僚政治不僅僅是制度安排，它同時也已嵌入了制度結構。即官僚政治不僅僅是專制主義的附屬物，它還具有自身的運作邏輯，是一個相對獨立的治理系統。官僚集團也是自有其特殊利益的階層。因此，皇權專制主義不能無限制地侵奪相權，決不能獨攬大權於一身。制度結構決定了必然在皇帝之外形成一個根據皇帝意志建立、但又獨立于皇帝的政府機構來實施對全國的統治。也就是說，皇權的擴張不能違背官僚政治的邏輯。因此，三省六部制度成為正式的制度安排是制度結構的使然。隋唐的制度創設給了我們強有力的說服力。
隋唐承續了魏晉時期制度演變的脈絡，前一個創制，後一個繼承，珠聯璧合的完成了中國歷史上第二次大的制度變遷。在這一時期，中國古代社會的官僚政治走向成熟。
隋朝建立後，恢復並健全了三省六部制的中央機構，確立了中書省草擬，門下省審核，尚書省執行的三權分立的政府體制。唐代的三省制度更加健全，錢穆先生把漢代的宰相制稱為領袖制，唐代的宰相制稱為委員會制。換言之，“漢代有一人來掌握全國的行政大權，唐代則把相權分別操於幾個部門，由許多人來共同負責，凡是經各部門會議決定”。
唐代實行的是宰相集中議事制，三省長官實際上是脫離了本部門，專一負責全國政務處理，三省的副職左右僕射成為三省的實際負責人。後來皇帝乾脆取消三省長官正職職位，只設副職，並且副職進入政事堂。這使得宰相的官職降低了，便於皇帝對宰相的控制。唐代把以前宰相的職權正式從制度上分配給三省，也即把以前皇室濫用之權重新交還政府。這樣，宰相的官階降低了而職權卻擴大了，這顯然是一種富於理性和效率的行政體制。因為這既增加了宰相處理的行政事務，又降低了宰相的官階，換言之，削減了宰相的權力，從而使得既保證了政治機制的正常運轉，又保證了專制主義皇權的權威。
受官僚政治制度結構的制約，官僚政治下並不存在絕對不受限制的皇權專制，權力的二元結構是不可避免的。然而，皇帝專制的本質是不能使大權旁落。於是皇帝總是想法設法制衡宰相的權力以及政府內部其他權力部門的權力，以防止某一部門權力膨脹到威脅到皇權統治的權威的地步。由唐代的三省職權劃分我們可以看到，唐代設計出了一種君逸臣勞的宰相制度，集體議事能夠提高決策的正確性；三省的劃分又使宰相之間權力相互制衡， 不至於產生一權獨大的現象；宰相官階的降低使得宰相權力削弱。因而可以說唐代的三省六部制度既能夠保證政府對全國政務的處理，又抑制了相權的過分膨脹，它在皇權與相權之間找到了恰當的平衡。
專制主義與官僚政治的制度結構決定了皇權既排斥相權而又離不開相權的發揮作用。兩者的關係在唐代達到了融合。然而在經歷了五代十國的動盪後，這種融合被打破。宋代對相權分割比較嚴重，中書省與樞密院統稱兩府，分管行政與軍事。門下、尚書兩省不在預聞政府最高政令。宋代最高決策權在皇帝，而不在宰相，皇帝不僅有同意權，而且有參加意見之權。並且宋代諫官由皇帝親擢，而且獨立於政府，並無長官，因而成為監察諍議以宰相為代表的政府的機構了。這些事實都說明宋代專制主義在提升，相權在衰落。
至此，我們可以對皇權與相權的鬥爭作一個總結。從中國古代社會獨特的專制主義與官僚政治的制度結構來看，由專制主義的性質和官僚帝國的制度邏輯決定了皇權與相權的鬥爭是不可避免的。專制主義的性質決定了皇權是無時不刻在擴張，缺乏制衡的權力其擴張是沒有盡頭的。皇權的至高無上性決定了其擴張的無限性。然而，專制主義皇權依靠自身力量統治廣袤的大帝國是遠遠不足的。因此專制主義而非封建主義的政治結構，同時又決定了官僚政治而非貴族政治事實是專制主義統治的最好辦法。只有官僚政治才能保證專制主義的權威。因而從本質上講，大一統的官僚帝國是排斥貴族化的。官僚政治既可以保證帝國擁有盡可能多的納稅平民，同時又能使官僚體系的成員是流動性的，且便於皇帝掌握人事大權。因此貴族化發展就不僅受到其制度內在邏輯的抑制，也會受到制度外殼的限制。正如張鳴教授所言，“門閥政治說到底，是官僚政治的一種畸變，只要官僚政治的邏輯還存在，遲早會糾正這種畸變”[7]。總之，專制主義決定了官僚政治，而官僚政治又具有自身相對的獨立性。宰相是官僚政治運作機制的核心，在整個政治系統中居於主導地位。受專制主義與官僚政治的共同影響，皇權與相權此消彼長的鬥爭始終存在著，這是中國古代獨特的制度結構的必然產物。
官僚政治的畸變
皇權與相權二元權力結構的衝突是建立在權力平衡的基礎上的。一旦這種平衡被打破，衝突的一方遲早會消滅另一方。明朝的專制主義空前強化，皇權充分發展和擴張，傳統政治結構中相對獨立於皇權和對皇權有某種制約作用的政治力量都被剷除或被置於皇權的絕對控制之下。“政治體系亦不具有任何可以有效防止皇帝濫用權力的制約機制，皇權干預、支配、控制著國家政治生活的各個方面，成為高度壟斷性的政治力量”。
專制主義無休止地強化必然會使官僚政治發生某些畸變。因為它違背了專制主義與官僚政治並行、平衡的制度結構。
明洪武十三年，明太祖朱元璋徹底地、一勞永逸地解決了長期存在的君權與相權之間的矛盾，以宰相胡惟庸“謀反”為由，下令將其殺死，並由此廢除了在中國歷史上行用了一千五百多年的宰相制度。吏部、刑部、兵部、戶部、禮部、工部六部直接向皇帝本人負責。皇帝“總攬乾綱”、“事皆親決”，皇權兼併了相權。爾後朱元璋又立下“祖訓”：“任何人、任何時候不得恢復宰相制度，違者處死”。
宰相的廢除使專制主義政治空前強化。正如吳晗先生所言，“這種把一切權力都攬在皇帝個人手中的高度集權狀況，是在明朝以前從沒有過的。所以封建專制主義經過一千幾百年的發展，到了朱元璋的時候，形成了一個歷史上從來沒有過的高度中央集權的政治系統”。
然而廢除宰相嚴重違背了自秦以來這種官僚帝制的客觀規律。這種官僚帝制的關鍵環節在於官僚體系與皇權之間的平衡，以及官僚體制的有效性。宰相制是維繫這種平衡和有效性的核心環節。畢竟宰相是政府的領袖，全國政令皆由他處理。廢除宰相打破了這種平衡，由宰相分擔的事務係數壓在了皇帝身上。“一人乾綱獨攬，如果沒有過人的精力，絕頂的記憶力，堅忍不拔的意志，對政務的練達以及高度的政治責任感和對權力的癡迷，根本無法做到”。[10]因此，廢相後勢必要尋求某種制度補償性替代。
1、相權缺失的補充：內閣制
明代的內閣，從本質上來講，實際上是朱元璋以後的皇帝對宰相體制的部分恢復，或者說是一種替代性補償機制。終明之世，內閣從制度意義上講仍然不是宰相，它在編制上一直是臨時的，成員嚴格上也都有自己的本職，入閣只是一種兼職。而且六部作為執行機關在體制上並不隸屬於內閣，內閣領導他們，事實上沒有法理上的依據，所以內閣和六部經常會出現摩擦。
在廢相以前，本來由宰相領導六部，具有法理上的合法性，皇權與相權並存的雙權力中心格局是一種比較富有效率和理性的行政體制。廢相後，皇帝卻將原來的宰相之權授予自己的秘書班子，這無疑是大大強化了君主的權力。閣權不同于相權，殿閣學士是皇帝身邊的秘書班子，屬於體制外的因數，制度上沒有授予其合法地位。終明一朝，內閣始終未發展為法定的最高行政機構。就其權力性質而言，閣權完全依附于皇權，閣員只有通過皇帝的信任或授權，與皇權相結合才具有政治功能。“票擬”之權不經皇帝“批紅”就不成其為權力。可以說閣權不過是皇權的外延和擴張而已。這種權力屬性決定了內閣大學士對皇帝的政治依附關係。
內閣的權力在法理上沒有依據，但是內閣大學是通過“面對”、“密揭”、“票擬”等形式，參與中樞決策，因而，閣權在權力運作機制中體現了一定程度的決策權。這些皇帝的秘書班子，雖然身在中樞，參與機要，但仍然是翰林院的官員，官階不過五品，比起六部長官還差得遠。因此內閣的主要政治功能是提高和強化專制主義皇權的統治效能。
可見，明代的專制主義政治是比較高明的政治，皇帝一方面使內閣“有宰相之實”，把原先宰相的權力巧妙地轉移到了內閣的身上，這大大替自己分擔了繁忙的政務；另一方面，皇帝又使內閣“無宰相之名”，內閣行政沒有法理上的依據，本質上依然是由於皇帝制度外的信任而私授權力的秘書班子，而且官階比較低，這樣就大大防止了內閣專權的可能性。當然，這種內閣體制的作用只能是對專制主義皇權的強化，它仍然與官僚政治的制度結構相違背，本質上是帝國政治制度的一種畸變。
2、宦官專權的制度化
明代宦官專權從某種意義上說也是對相權缺失的補充。宦官專權歷朝歷代均出現過，而以明代的宦官專權最為嚴重。張鳴教授認為，明代宦官專權是制度性的。其中的關鍵在於明代廢相以後，皇帝獨攬全部權力，但又無法完全應付。明代處理政務的流程是，天下的奏章先由通政司送到皇帝那裡，再由皇帝親自處理或是交給閣臣票擬。閣臣代皇帝草擬好處理意見，然後貼在奏章上送交皇帝。最後再由皇帝用朱筆謄寫一遍，作為正式的諭旨下發。然而一個諾大的國家，每日日常的奏章很多，遇有突發事件奏章更是堆積如山，再加上明太祖、明成祖以後的皇帝往往比較懶散，所以皇帝身邊伺候筆墨的秉筆太監—司禮監獲得了替皇帝謄寫奏章諭旨的“批朱權”。
“批朱權”的獲得標誌著明代宦官專權制度化了。此時的宦官已正式進入了全國政務的處理圈子，而且宦官掌握的是政務的最後決定權。這顯然要勝過內閣的“票擬權”。
在中樞決策中心，內閣與司禮監並存的雙軌機構中，權力的不平衡性是決定性的，這也造成了無休止的監閣之爭。由於司禮監掌握著最後決定權—批朱權，閣臣往往是主動與司禮監搞好關係，這樣才能使自己的處理意見成為正式的諭旨。後來由於皇帝昏庸懶散，司禮監又獲得了任意批答奏章的權力，同時也獲得了傳達皇帝口諭的權力。此時的內閣“票擬權”已經被完全架空，司禮監成為真正口含天憲的最高決策者。這顯然也是官僚政治的一種畸變。
明代的宦官完全把持了朝政，控制了內閣，而且形成了閹黨。但其權力畢竟是寄生於皇權的，它需要假借皇權的庇護才獲得體制外的權力。終明一世，宦官專權頂多是使官僚政治發生了某些畸變。它不但沒有對皇權構成威脅，相反是在強化著皇權，它同樣是明代專制主義皇權空前強化的一個重要體現。
3、專制主義的頂峰
專制主義與官僚政治畸變的不良政治下很難產生良好的制度績效。大明帝國的覆亡就是佐證。然而清帝國的建立並沒有給中國帶來新氣象。清承明制，專制主義與官僚政治的制度結構依然循著自身的運作路徑演化下去。正如張鳴教授所言，“在皇權專制方面，明清卻有一以貫之的精神血脈，所有的制度安排無一不是圍繞著如何加強皇帝的權力而展開的”。清帝國的制度安排，表現出了專制主義與畸變的官僚政治的強大的制度慣性。
“青出於藍而勝於藍”，專制主義皇權擴張的本質決定了在沒有出現強大到足以威脅皇權統治的新的社會力量以前，皇權的擴張是永無止境的。清帝國沒有及時糾正官僚政治的畸變，而是繼承了明朝的衣缽，不斷強化著專制主義皇權，使專制主義皇權達到頂峰。
清朝中樞決策機制的運作完全是圍繞著皇帝的意志和行動在運轉，專制主義發展到清朝，皇帝才有了對權力的最大滿足感。清朝皇帝的高明之處在於，不僅做到了君主集權，同時還有效地防止了出現宦官專權以及監閣之爭等帶來的政治動盪。
軍機處的設立標誌著皇權專制達到頂峰。雍正上臺以後出於對西北用兵的需要，建立“辦理軍機處”，以便能快捷而機密地辦理西北軍事事宜。後來軍機處逐漸成為清朝的決策中樞。軍機處在性質上跟明代的內閣一樣，雖然責任重大，但充其量不過是皇帝控制下的秘書班子。所有軍機大臣概由皇帝欽定，而且一切工作都處在皇帝嚴密的監督之下。軍機處取代內閣成為皇帝秘書班子，並且排除了宦官的摻和，使君主專制發揮到了極致。“雍正乾隆二帝所以能實行極端專制政治，正是因為他們以軍機處為樞機，對漢民族及本民族傳統政治中一切有礙君主獨裁的機構、制度，甚至相應的政治文化，全面地進行了改造和批判”。
總之，有清一代，中國古代的皇權專制主義達到了頂峰，皇權再也沒有制約因素，而真正成為了絕對的最高權威。反映在政治文化上，君臣關係成了徹底的主子與奴才關係，皇權的專制心理得到了最大的滿足。專制主義空前強化也付出了沉重的制度代價，中國古代官僚帝制社會的內在邏輯被打破，制度的低效率越來越明顯。明清時期，中華帝國逐漸走向衰落。
官僚政治的必然產物
皇權與相權之爭是專制主義與官僚政治制度結構下的必然產物。只要皇權與相權雙權力中心的格局存在，兩者的爭鬥就不可避免。皇權與相權的關係歷經秦漢以來的演化，在唐代達到一種恰當的融合。宋代以後由於君權提升則打破了這種融合。專制主義皇權擴張的本性決定了相權遲早會終結，中國古代政治史表明，歷代君主不斷調整機構設置以分割和削弱相權。終於歷史發展到明朝時期皇權與相權之爭接近尾聲。
明清時代專制主義空前強化，明朝帝王廢除宰相後又不得尋求體制外的力量，於是又造成了監閣之爭以及宦官專權的制度化。這些體制外力量又加緊搜刮社會，從而使得本來就脆弱的小農經濟和工商業的又倍受摧殘。清朝帝王儘管個個精明能幹，曾出現過“康乾盛世”，但是這種極端專制主義制度結構是建立在小農經濟基礎上的，“康乾盛世”充其量是一種發達的農業文明，但當遭遇西方先進的工業文明衝擊時，顯然是不堪一擊的。
總之，中國古代官僚帝制社會本來就是一種只有王朝興替而生產力變革的穩定、凝滯的社會。官僚帝制社會的致命缺陷是它使整個社會無法孕育出新的生產力。然而廢除宰相後使得官僚政治的內在邏輯被打破，使得本來就是落後的農業文明的中國古代社會變得更加低效率，社會經濟發展更加跳不出小農經濟的牢籠。當西方工業文明興起以後，即16世紀以後，中國首先在市場發育方面落後於西方，然後在科學技術方面落後，繼而又在生產力與社會制度方面落後。而這些落後歸根結底就是專制主義制度的落後。空前強化的專制主義制度使中華帝國在16世紀以後開始走向衰落，在19世紀以後開始遭受西方的奴役。
在中國古代專制主義的官僚社會的大部分時間裡，官僚政治系統的核心是宰相，宰相是政府的領袖，負責處理全國的一切政務。一方面是皇權的至高無上，一方面又是宰相是事實上的政府首腦，政治權力的排他性和擴張性決定了這種雙權力中心的政治格局必然會產生權力與權力的爭奪。中國古代政治史告訴我們，皇權與相權的鬥爭是中國政治史上的大題目，它一直存在於中國古代專制主義與官僚政治社會裡，直到明初廢相才使專制主義達到沒有任何限制的地步，才使皇權與相權的鬥爭達到尾聲。以下我們將看到皇權與相權是如何此消彼長地鬥爭的。秦朝剛剛開創官僚政治之初，就已經注意到對相權的限制了。秦朝把中央官分為三個臺階，其中第一臺階由丞相、太尉、御史大夫組成，即所謂的三公。丞相負責幾乎所有的國家事務，主要是負責國家行政事務；太尉是皇帝的軍事顧問和參謀；御史大夫主管對官吏的監察，是中央和地方監察系統的領袖，負責保障官僚體系的正常運轉，尤其是保障官僚體系對皇帝的忠誠。三者互不隸屬，各自開府，三公在分工上各有所側，互相牽制，有效地防止了專擅、獨大，從而保障了君主的絕對權威，可以說形成了中國古代政治體制中獨特的皇權專制下的行政、軍事和監察的三權分立結構。[2]這種三權分立結構主要是考慮到分工基礎上的行政效率問題而設計的，同時也是有意對相權加以限制，以防止其過於強大。這類似於西方社會的三權分立結構。這一方面反映了中國古代社會很早就注意到權力的制衡問題，但更說明的是專制主義的皇權對相權的限制。
西漢時期，官僚政治制度繼續發展。從皇帝和宰相各自的秘書設置可以看出，宰相當時權力之大。皇帝設“六尚”為自己的秘書，即尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴與尚書。宰相設“十三曹”為自己的秘書，即：一西曹，主席史署用。二東曹，主二千石長吏遷除，並包軍吏在內。三戶曹，主祭祀農桑。四奏曹，管理政府一切奏章。五詞曹，此屬法律民事訴訟部分。六法曹，掌郵驛科程。七尉曹，主卒曹轉運。八賊曹，管盜賊。九決曹，主罪法。十兵曹，管兵役。十一金曹，管貨幣鹽鐵。十二倉曹，管倉穀。十三黃閣，主簿錄眾事。[3]由“六尚”、“十三曹”可見，全國的政務都集中到宰相，而並不是歸屬于皇帝。事實上當時的宰相不僅負責全國的行政事務，而且又可以管官員的任用以及賞罰，有時還參與軍事行動的指揮策劃。相府在當時是中央政府最龐大的機關。
面對如此龐大的相權，任何有作為的皇帝絕不會無視它的存在。自漢武帝以來，皇帝有意加強自身的權力，逐漸擴大尚書的機構，賦予尚書台更大的權力，台權侵奪三公之權由此開始。東漢年間，尚書台許可權繼續擴張，尚書已經成為准外朝官，並且通過太尉領尚書事，將尚書的地位提高到了官僚體系的頂端，尚書台由此變成了另一種意義上的政府。台臣侵奪三公的行政權是皇權擴張的使然。皇帝擴大自己的秘書“尚書”的許可權使其領行政權力，這是皇權專制主義的表現，抑或說是專制主義皇權限制相權的表現。
由於專制主義皇權擴張，自漢武帝始，除了尚書台開始擴大外，皇帝身邊的侍從和顧問也開始增加。其中有些是備顧問和諮詢的“文學侍從”，以各種大夫、議郎、給事的名義出入內廷。還有些是專門陪伴皇帝左右的，做些應手的事，或者插科打諢，給皇帝解悶，以常侍、侍中等名目存在。[4]事實上這些侍從和顧問都是皇帝瞭解朝政的耳目，專制主義的性質決定了皇帝不可能不干預政府的運作。隨著專制主義皇權的擴張，這兩部分侍從和顧問在魏晉時期逐漸演變成了皇帝的專門秘書班子中書省和門下省。
皇帝提升侍從和顧問的規格為中書省、門下省，顯然是皇帝對行政權力控制的結果。自尚書台侵奪了丞相的權力，變成實際上的中樞機構之後，兼尚書的重臣成為事實上的宰相，尚書台由此逐漸向外朝官意義上過渡。中書省是為分割尚書台的權力而設置的，中書省專門負責起草詔書，掌機要重事。門下省起初只是皇帝跟班的地位，只是在皇帝身邊起拾遺補缺的作用。隨著時間推移，門下省權力越來越大，獲得“封駁權”後，成為正式的審核機關。魏晉時期不僅出現了三省的雛形，同時尚書省下轄的六部雛形也已出現。由於許可權只被限於行政事務上，尚書省的機構分工和職權實現了細化。這一時期尚書省下轄的各部大致包括以下幾個:吏部尚書，專管官吏考核、升遷；度支尚書，主管國家財政收支；祠部尚書，主管禮制和祭祀；左民尚書，主管戶籍；五兵尚書，主管軍事事務；都官尚書，掌管刑獄；殿中尚書，主管宮中宿衛；田曹尚書，主管屯田事務；起部尚書，主管皇家宮苑修建。[5]當然實際的部門設置，各個朝代變化不定，而且部門職能也比較混亂，分工也出現許多重疊。它反映的是尚書省分工細化的趨勢，鮮明地體現了魏晉時期制度的過渡色彩。
三省六部制的雛形在魏晉時期的形成原本是皇權侵奪相權，擴大專制主義皇權的體現。三省本都源于內朝皇帝身邊的宮廷秘書、侍從和顧問。他們的本職是伺候皇帝，原本不該預聞朝政。然而演化到魏晉時期卻架空了原來的三公體制，成為事實上的政府機構。這是由專制主義的制度結構決定的。因為專制主義的皇權必然會擴張自己的權力，尤其是遇到雄才大略的皇帝時，皇權的擴張就越明顯。
皇權的擴張不是無限制的擴張。官僚帝國的制度邏輯是，官僚政治不僅僅是制度安排，它同時也已嵌入了制度結構。即官僚政治不僅僅是專制主義的附屬物，它還具有自身的運作邏輯，是一個相對獨立的治理系統。官僚集團也是自有其特殊利益的階層。因此，皇權專制主義不能無限制地侵奪相權，決不能獨攬大權於一身。制度結構決定了必然在皇帝之外形成一個根據皇帝意志建立、但又獨立于皇帝的政府機構來實施對全國的統治。也就是說，皇權的擴張不能違背官僚政治的邏輯。因此，三省六部制度成為正式的制度安排是制度結構的使然。隋唐的制度創設給了我們強有力的說服力。
隋唐承續了魏晉時期制度演變的脈絡，前一個創制，後一個繼承，珠聯璧合的完成了中國歷史上第二次大的制度變遷。在這一時期，中國古代社會的官僚政治走向成熟。
隋朝建立後，恢復並健全了三省六部制的中央機構，確立了中書省草擬，門下省審核，尚書省執行的三權分立的政府體制。唐代的三省制度更加健全，錢穆先生把漢代的宰相制稱為領袖制，唐代的宰相制稱為委員會制。換言之，“漢代有一人來掌握全國的行政大權，唐代則把相權分別操於幾個部門，由許多人來共同負責，凡是經各部門會議決定”。
唐代實行的是宰相集中議事制，三省長官實際上是脫離了本部門，專一負責全國政務處理，三省的副職左右僕射成為三省的實際負責人。後來皇帝乾脆取消三省長官正職職位，只設副職，並且副職進入政事堂。這使得宰相的官職降低了，便於皇帝對宰相的控制。唐代把以前宰相的職權正式從制度上分配給三省，也即把以前皇室濫用之權重新交還政府。這樣，宰相的官階降低了而職權卻擴大了，這顯然是一種富於理性和效率的行政體制。因為這既增加了宰相處理的行政事務，又降低了宰相的官階，換言之，削減了宰相的權力，從而使得既保證了政治機制的正常運轉，又保證了專制主義皇權的權威。
受官僚政治制度結構的制約，官僚政治下並不存在絕對不受限制的皇權專制，權力的二元結構是不可避免的。然而，皇帝專制的本質是不能使大權旁落。於是皇帝總是想法設法制衡宰相的權力以及政府內部其他權力部門的權力，以防止某一部門權力膨脹到威脅到皇權統治的權威的地步。由唐代的三省職權劃分我們可以看到，唐代設計出了一種君逸臣勞的宰相制度，集體議事能夠提高決策的正確性；三省的劃分又使宰相之間權力相互制衡， 不至於產生一權獨大的現象；宰相官階的降低使得宰相權力削弱。因而可以說唐代的三省六部制度既能夠保證政府對全國政務的處理，又抑制了相權的過分膨脹，它在皇權與相權之間找到了恰當的平衡。
專制主義與官僚政治的制度結構決定了皇權既排斥相權而又離不開相權的發揮作用。兩者的關係在唐代達到了融合。然而在經歷了五代十國的動盪後，這種融合被打破。宋代對相權分割比較嚴重，中書省與樞密院統稱兩府，分管行政與軍事。門下、尚書兩省不在預聞政府最高政令。宋代最高決策權在皇帝，而不在宰相，皇帝不僅有同意權，而且有參加意見之權。並且宋代諫官由皇帝親擢，而且獨立於政府，並無長官，因而成為監察諍議以宰相為代表的政府的機構了。這些事實都說明宋代專制主義在提升，相權在衰落。
至此，我們可以對皇權與相權的鬥爭作一個總結。從中國古代社會獨特的專制主義與官僚政治的制度結構來看，由專制主義的性質和官僚帝國的制度邏輯決定了皇權與相權的鬥爭是不可避免的。專制主義的性質決定了皇權是無時不刻在擴張，缺乏制衡的權力其擴張是沒有盡頭的。皇權的至高無上性決定了其擴張的無限性。然而，專制主義皇權依靠自身力量統治廣袤的大帝國是遠遠不足的。因此專制主義而非封建主義的政治結構，同時又決定了官僚政治而非貴族政治事實是專制主義統治的最好辦法。只有官僚政治才能保證專制主義的權威。因而從本質上講，大一統的官僚帝國是排斥貴族化的。官僚政治既可以保證帝國擁有盡可能多的納稅平民，同時又能使官僚體系的成員是流動性的，且便於皇帝掌握人事大權。因此貴族化發展就不僅受到其制度內在邏輯的抑制，也會受到制度外殼的限制。正如張鳴教授所言，“門閥政治說到底，是官僚政治的一種畸變，只要官僚政治的邏輯還存在，遲早會糾正這種畸變”[7]。總之，專制主義決定了官僚政治，而官僚政治又具有自身相對的獨立性。宰相是官僚政治運作機制的核心，在整個政治系統中居於主導地位。受專制主義與官僚政治的共同影響，皇權與相權此消彼長的鬥爭始終存在著，這是中國古代獨特的制度結構的必然產物。
官僚政治的畸變
皇權與相權二元權力結構的衝突是建立在權力平衡的基礎上的。一旦這種平衡被打破，衝突的一方遲早會消滅另一方。明朝的專制主義空前強化，皇權充分發展和擴張，傳統政治結構中相對獨立於皇權和對皇權有某種制約作用的政治力量都被剷除或被置於皇權的絕對控制之下。“政治體系亦不具有任何可以有效防止皇帝濫用權力的制約機制，皇權干預、支配、控制著國家政治生活的各個方面，成為高度壟斷性的政治力量”。
專制主義無休止地強化必然會使官僚政治發生某些畸變。因為它違背了專制主義與官僚政治並行、平衡的制度結構。
明洪武十三年，明太祖朱元璋徹底地、一勞永逸地解決了長期存在的君權與相權之間的矛盾，以宰相胡惟庸“謀反”為由，下令將其殺死，並由此廢除了在中國歷史上行用了一千五百多年的宰相制度。吏部、刑部、兵部、戶部、禮部、工部六部直接向皇帝本人負責。皇帝“總攬乾綱”、“事皆親決”，皇權兼併了相權。爾後朱元璋又立下“祖訓”：“任何人、任何時候不得恢復宰相制度，違者處死”。
宰相的廢除使專制主義政治空前強化。正如吳晗先生所言，“這種把一切權力都攬在皇帝個人手中的高度集權狀況，是在明朝以前從沒有過的。所以封建專制主義經過一千幾百年的發展，到了朱元璋的時候，形成了一個歷史上從來沒有過的高度中央集權的政治系統”。
然而廢除宰相嚴重違背了自秦以來這種官僚帝制的客觀規律。這種官僚帝制的關鍵環節在於官僚體系與皇權之間的平衡，以及官僚體制的有效性。宰相制是維繫這種平衡和有效性的核心環節。畢竟宰相是政府的領袖，全國政令皆由他處理。廢除宰相打破了這種平衡，由宰相分擔的事務係數壓在了皇帝身上。“一人乾綱獨攬，如果沒有過人的精力，絕頂的記憶力，堅忍不拔的意志，對政務的練達以及高度的政治責任感和對權力的癡迷，根本無法做到”。[10]因此，廢相後勢必要尋求某種制度補償性替代。
1、相權缺失的補充：內閣制
明代的內閣，從本質上來講，實際上是朱元璋以後的皇帝對宰相體制的部分恢復，或者說是一種替代性補償機制。終明之世，內閣從制度意義上講仍然不是宰相，它在編制上一直是臨時的，成員嚴格上也都有自己的本職，入閣只是一種兼職。而且六部作為執行機關在體制上並不隸屬於內閣，內閣領導他們，事實上沒有法理上的依據，所以內閣和六部經常會出現摩擦。
在廢相以前，本來由宰相領導六部，具有法理上的合法性，皇權與相權並存的雙權力中心格局是一種比較富有效率和理性的行政體制。廢相後，皇帝卻將原來的宰相之權授予自己的秘書班子，這無疑是大大強化了君主的權力。閣權不同于相權，殿閣學士是皇帝身邊的秘書班子，屬於體制外的因數，制度上沒有授予其合法地位。終明一朝，內閣始終未發展為法定的最高行政機構。就其權力性質而言，閣權完全依附于皇權，閣員只有通過皇帝的信任或授權，與皇權相結合才具有政治功能。“票擬”之權不經皇帝“批紅”就不成其為權力。可以說閣權不過是皇權的外延和擴張而已。這種權力屬性決定了內閣大學士對皇帝的政治依附關係。
內閣的權力在法理上沒有依據，但是內閣大學是通過“面對”、“密揭”、“票擬”等形式，參與中樞決策，因而，閣權在權力運作機制中體現了一定程度的決策權。這些皇帝的秘書班子，雖然身在中樞，參與機要，但仍然是翰林院的官員，官階不過五品，比起六部長官還差得遠。因此內閣的主要政治功能是提高和強化專制主義皇權的統治效能。
可見，明代的專制主義政治是比較高明的政治，皇帝一方面使內閣“有宰相之實”，把原先宰相的權力巧妙地轉移到了內閣的身上，這大大替自己分擔了繁忙的政務；另一方面，皇帝又使內閣“無宰相之名”，內閣行政沒有法理上的依據，本質上依然是由於皇帝制度外的信任而私授權力的秘書班子，而且官階比較低，這樣就大大防止了內閣專權的可能性。當然，這種內閣體制的作用只能是對專制主義皇權的強化，它仍然與官僚政治的制度結構相違背，本質上是帝國政治制度的一種畸變。
2、宦官專權的制度化
明代宦官專權從某種意義上說也是對相權缺失的補充。宦官專權歷朝歷代均出現過，而以明代的宦官專權最為嚴重。張鳴教授認為，明代宦官專權是制度性的。其中的關鍵在於明代廢相以後，皇帝獨攬全部權力，但又無法完全應付。明代處理政務的流程是，天下的奏章先由通政司送到皇帝那裡，再由皇帝親自處理或是交給閣臣票擬。閣臣代皇帝草擬好處理意見，然後貼在奏章上送交皇帝。最後再由皇帝用朱筆謄寫一遍，作為正式的諭旨下發。然而一個諾大的國家，每日日常的奏章很多，遇有突發事件奏章更是堆積如山，再加上明太祖、明成祖以後的皇帝往往比較懶散，所以皇帝身邊伺候筆墨的秉筆太監—司禮監獲得了替皇帝謄寫奏章諭旨的“批朱權”。
“批朱權”的獲得標誌著明代宦官專權制度化了。此時的宦官已正式進入了全國政務的處理圈子，而且宦官掌握的是政務的最後決定權。這顯然要勝過內閣的“票擬權”。
在中樞決策中心，內閣與司禮監並存的雙軌機構中，權力的不平衡性是決定性的，這也造成了無休止的監閣之爭。由於司禮監掌握著最後決定權—批朱權，閣臣往往是主動與司禮監搞好關係，這樣才能使自己的處理意見成為正式的諭旨。後來由於皇帝昏庸懶散，司禮監又獲得了任意批答奏章的權力，同時也獲得了傳達皇帝口諭的權力。此時的內閣“票擬權”已經被完全架空，司禮監成為真正口含天憲的最高決策者。這顯然也是官僚政治的一種畸變。
明代的宦官完全把持了朝政，控制了內閣，而且形成了閹黨。但其權力畢竟是寄生於皇權的，它需要假借皇權的庇護才獲得體制外的權力。終明一世，宦官專權頂多是使官僚政治發生了某些畸變。它不但沒有對皇權構成威脅，相反是在強化著皇權，它同樣是明代專制主義皇權空前強化的一個重要體現。
3、專制主義的頂峰
專制主義與官僚政治畸變的不良政治下很難產生良好的制度績效。大明帝國的覆亡就是佐證。然而清帝國的建立並沒有給中國帶來新氣象。清承明制，專制主義與官僚政治的制度結構依然循著自身的運作路徑演化下去。正如張鳴教授所言，“在皇權專制方面，明清卻有一以貫之的精神血脈，所有的制度安排無一不是圍繞著如何加強皇帝的權力而展開的”。清帝國的制度安排，表現出了專制主義與畸變的官僚政治的強大的制度慣性。
“青出於藍而勝於藍”，專制主義皇權擴張的本質決定了在沒有出現強大到足以威脅皇權統治的新的社會力量以前，皇權的擴張是永無止境的。清帝國沒有及時糾正官僚政治的畸變，而是繼承了明朝的衣缽，不斷強化著專制主義皇權，使專制主義皇權達到頂峰。
清朝中樞決策機制的運作完全是圍繞著皇帝的意志和行動在運轉，專制主義發展到清朝，皇帝才有了對權力的最大滿足感。清朝皇帝的高明之處在於，不僅做到了君主集權，同時還有效地防止了出現宦官專權以及監閣之爭等帶來的政治動盪。
軍機處的設立標誌著皇權專制達到頂峰。雍正上臺以後出於對西北用兵的需要，建立“辦理軍機處”，以便能快捷而機密地辦理西北軍事事宜。後來軍機處逐漸成為清朝的決策中樞。軍機處在性質上跟明代的內閣一樣，雖然責任重大，但充其量不過是皇帝控制下的秘書班子。所有軍機大臣概由皇帝欽定，而且一切工作都處在皇帝嚴密的監督之下。軍機處取代內閣成為皇帝秘書班子，並且排除了宦官的摻和，使君主專制發揮到了極致。“雍正乾隆二帝所以能實行極端專制政治，正是因為他們以軍機處為樞機，對漢民族及本民族傳統政治中一切有礙君主獨裁的機構、制度，甚至相應的政治文化，全面地進行了改造和批判”。
總之，有清一代，中國古代的皇權專制主義達到了頂峰，皇權再也沒有制約因素，而真正成為了絕對的最高權威。反映在政治文化上，君臣關係成了徹底的主子與奴才關係，皇權的專制心理得到了最大的滿足。專制主義空前強化也付出了沉重的制度代價，中國古代官僚帝制社會的內在邏輯被打破，制度的低效率越來越明顯。明清時期，中華帝國逐漸走向衰落。
官僚政治的必然產物
皇權與相權之爭是專制主義與官僚政治制度結構下的必然產物。只要皇權與相權雙權力中心的格局存在，兩者的爭鬥就不可避免。皇權與相權的關係歷經秦漢以來的演化，在唐代達到一種恰當的融合。宋代以後由於君權提升則打破了這種融合。專制主義皇權擴張的本性決定了相權遲早會終結，中國古代政治史表明，歷代君主不斷調整機構設置以分割和削弱相權。終於歷史發展到明朝時期皇權與相權之爭接近尾聲。
明清時代專制主義空前強化，明朝帝王廢除宰相後又不得尋求體制外的力量，於是又造成了監閣之爭以及宦官專權的制度化。這些體制外力量又加緊搜刮社會，從而使得本來就脆弱的小農經濟和工商業的又倍受摧殘。清朝帝王儘管個個精明能幹，曾出現過“康乾盛世”，但是這種極端專制主義制度結構是建立在小農經濟基礎上的，“康乾盛世”充其量是一種發達的農業文明，但當遭遇西方先進的工業文明衝擊時，顯然是不堪一擊的。
總之，中國古代官僚帝制社會本來就是一種只有王朝興替而生產力變革的穩定、凝滯的社會。官僚帝制社會的致命缺陷是它使整個社會無法孕育出新的生產力。然而廢除宰相後使得官僚政治的內在邏輯被打破，使得本來就是落後的農業文明的中國古代社會變得更加低效率，社會經濟發展更加跳不出小農經濟的牢籠。當西方工業文明興起以後，即16世紀以後，中國首先在市場發育方面落後於西方，然後在科學技術方面落後，繼而又在生產力與社會制度方面落後。而這些落後歸根結底就是專制主義制度的落後。空前強化的專制主義制度使中華帝國在16世紀以後開始走向衰落，在19世紀以後開始遭受西方的奴役。