【導讀】
最近幾年， 伴隨著經濟飛速發展以及對基礎建設投入的不斷加大， “土地徵收”這個詞彙越來越頻繁的出現在大家的視野裡。
據我國《土地管理法》， 土地的所有權屬分為國家所有和集體所有。 所謂的土地徵收， 就是國家把集體所有的土地所有權“收回”， 變為國有。
因這種行為直接消滅了農民集體對土地的所有權， 為保護老百姓的合法權益不受侵害， 我國在2004年的《憲法》修訂案第10條中作出了規定：“國家為了公共利益的需要， 可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並予以補償。 ” 從根本大法的高度對土地徵收制度進行了確立。 相應地， 《土地管理法》及《土地管理法實施條例》、《物權法》等法律法規均對相關制度進行了細節性和操作性的規定， 構建起了我國土地徵收制度。
但在實務中， 常常有當事人認為自己的合法權益受到了侵害， 而對政府的土地徵收行為提起訴訟。
而法律中對於土地徵收行為的規定， 最終都轉化為嚴格的程式要求。
本文將通過吳少博律師事務所經辦的一個典型案例， 給大家介紹一下土地徵收中相關程式的重要性。
【案例簡介】
2016年底的一天， 北京吳少博律師事務所迎來了兩位遠道而來的客人。 與往常來所裡諮詢的人不同的是， 這二位顯得異常憔悴。
他們滿面愁容的向吳律師訴說了自己的遭遇：
劉先生和張先生是四川什邡某村某組村民， 在村裡以家庭承包的方式經營著幾畝土地。 他們和另外幾位同鄉在2006年陸續取得了相應的“土地承包經營權證”。
但2016年3月， 什邡市國土資源局突然向他們分別發出了《限期搬遷決定書》， 限其在期限內自行搬遷。
事發突然， 吳律師趕忙向二位當事人詢問了具體的事情經過：
2007年， 也就是早在這份限期搬遷決定書作出之前， 什邡市人民政府做出了一個批復， 同意什邡市某街道辦事處對劉先生所在的某村實施征地改造。
同年9月， 街道辦事處與某組簽訂《征地協定合同》， 將相應的補償款支付給了某組。 但劉先生聲稱其和同鄉並未參與這次合同簽訂，
2009年10月31日， 四川省人民政府作出了《關於什邡市2009年第二批城市建設用地的批復》， 批准徵收上述土地為國家所有。
2014年7月， 街道辦事處向劉先生等人發送了《住房安置及補償拆遷通知》。
2015年4月， 街道辦事處又向其發送了《安置房購房款交款及抽籤分房的通知》。 告知了劉先生等人安置補償政策和安置房確定標準及抽籤分房時間。 但因為對於具體補償標準並不滿意， 劉先生等人並未參加安置房分房抽籤。
2016年1月， 街道辦事處將劉先生等人的補償款和安置房提存。 並向他們送達了《提存通知書》， 告知劉先生等人提存的事實並通知他們進行相應結算。
因仍然對補償結果不滿意， 劉先生等人並沒有按照通知進行結算。
2016年3月， 什邡市國土資源局向他們發送了《搬遷告知書》。 然後就出現了上述的一幕。
吳律師瞭解了事情的經過後， 明白這是一起典型的土地徵收引發的糾紛。
如導讀中所說， 不少當事人都會在土地徵收過程中處於被動地位， 劉先生他們也不例外。 面對這種情況， 真的就無計可施了嗎？
吳律師經過分析後說到：解決此案的關鍵， 就是在此次土地徵收的審批和相關法定程式上找到對方的違法點。
那法律是如何規定土地徵收流程和程式呢？
【征地程式及流程圖】
（一）報批前程式
一是征地告知。 《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)規定：在征地依法報批前， 要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民。 國土資源部《關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）規定：在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。在告知後，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。
二是現狀調查及確認。《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)中規定：對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。
三是徵詢意見，組織征地聽證。國土資源部《關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發 〔2004〕238號）中規定：在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》（國土資源部令第22號）規定的程式和有關要求組織聽證。
四是征地材料的組織、審核及上報。市縣國土資源行政主管部門根據征地情況調查結果和市縣人民政府擬定的征地補償標準、安置方案，以及建設項目的相關材料，依法擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、徵收土地方案和供地方案，編制建設用地呈報說明書(簡稱：一書四方案)，經過縣級人民政府初步審核同意後，由縣級人民政府正式行文報批。
（二）征地的審核和報批
市縣人民政府上報的征地材料，由省(自治區、直轄市)國土資源部門受理，並進行審核。凡是征地材料齊全、征地程式合法、征地補償標準符合法律規定、安置方案已經確認，市縣人民政府已經出具說明材料的，報請省級人民政府審批。須報國務院批准的，由省(自治區、直轄市)人民政府審查後報請國務院批准。省級國土資源部門將征地材料報送國土資源部審查。征地經國務院或省級人民政府批准後，國土資源部或省級國土資源部門下發征地批准檔。
（三）批後實施程式
一是發佈徵收土地公告。經依法批准征地項目後，市縣人民政府和市縣國土資源行政主管部門要及時發佈徵收土地公告。根據《徵用土地公告辦法》（國土資源部令第10號）的規定，徵收土地公告由市縣人民政府在收到徵用土地方案批准檔之日起10個工作日內進行，內容包括：1.征地批准機關、批准文號、批准時間和批准用途；2.被徵用土地的所有權人、位置、地類和面積；3.征地補償標準和農業人員安置途徑；4.辦理征地補償登記的期限、地點。
二是辦理補償登記。根據《土地管理法實施條例》的規定，被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。
三是擬定和公佈征地補償、安置方案。縣、市人民政府土地行政主管部門根據批准的徵用土地方案，對土地所有權人、使用權人及地上附著物等進行進一步核實，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵收土地的補償、安置方案公告由市縣國土資源行政主管部門進行。
內容包括：
1.本集體經濟組織被徵用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；
2.土地補償費的標準、數額、支付物件和支付方式；
3.安置補助費的標準、數額、支付物件和支付方式；
4.地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；
5.農業人員的具體安置途徑；
6.其他有關征地補償、安置的具體措施。
四是舉行聽證。為確保被征地農民權利的維護，根據《徵收土地公告辦法》（國土資源部令第10號）的規定，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府國土資源行政主管部門提出。
五是批准征地補償、安置方案。市縣國土資源行政主管部門進行征地補償安置方案的公告後，公告期滿當事人無異議或者根據有關要求對征地補償安置方案進行完善後，將徵求意見後的征地補償安置方案，連同被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及採納情況報市縣人民政府批准，並報省級國土資源行政主管部門備案。
六是實施征地、交付土地。征地補償安置方案批准後，市縣人民政府國土資源管理部門應及時依法組織落實征地補償安置方案的事宜，將征地補償安置方案確定的費用及時足額地支付給被征地的農民和村集體經濟組織。征地補償安置方案確定的有關補償費用沒有足額支付到位的，被征地的農村集體經濟組織和農民有權拒絕交出土地。如果征地補償安置方案確定的有關補償費用已經足額支付到位而被征地的農民拒絕交出土地的，征地的市縣人民政府有權責令限期交出土地。
（四）爭議裁決
《土地管理法實施條例》規定，被征地農民對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響徵用土地方案的實施。
【律師分析】
根據上述法律規定，國家對集體土地進行徵收的行為是有嚴格審批流程要求，並必須對征地、補償標準進行公示公告並聽取當事人的意見。
而在劉先生等人的案件中，當地政府在未經省政府批准的情況下，就開始實施徵收行為。且未履行公示告知義務，導致村民在不瞭解徵收決定和補償標準的情況下，就與村委會訂立徵收補償合同。
綜上，此次土地徵收行為在程式上屬於嚴重違法。吳律師建議劉先生等人可直接向當地人民法院提起行政訴訟，也可以向上級國土資源機關申請行政覆議。訴請撤銷當地國土資源局作出的《限期搬遷決定書》，以維護自身合法權益。
國土資源部《關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發〔2004〕238號）規定：在征地依法報批前，當地國土資源部門應將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑等，以書面形式告知被征地農村集體經濟組織和農戶。在告知後，凡被征地農村集體經濟組織和農戶在擬征土地上搶栽、搶種、搶建的地上附著物和青苗，征地時一律不予補償。二是現狀調查及確認。《國務院關於深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)中規定：對擬征土地現狀的調查結果須經被征地農村集體經濟組織和農戶確認；確有必要的，國土資源部門應當依照有關規定組織聽證。
三是徵詢意見，組織征地聽證。國土資源部《關於完善征地補償安置制度的指導意見》（國土資發 〔2004〕238號）中規定：在征地依法報批前，當地國土資源部門應告知被征地農村集體經濟組織和農戶，對擬征土地的補償標準、安置途徑有申請聽證的權利。當事人申請聽證的，應按照《國土資源聽證規定》（國土資源部令第22號）規定的程式和有關要求組織聽證。
四是征地材料的組織、審核及上報。市縣國土資源行政主管部門根據征地情況調查結果和市縣人民政府擬定的征地補償標準、安置方案，以及建設項目的相關材料，依法擬定農用地轉用方案、補充耕地方案、徵收土地方案和供地方案，編制建設用地呈報說明書(簡稱：一書四方案)，經過縣級人民政府初步審核同意後，由縣級人民政府正式行文報批。
（二）征地的審核和報批
市縣人民政府上報的征地材料，由省(自治區、直轄市)國土資源部門受理，並進行審核。凡是征地材料齊全、征地程式合法、征地補償標準符合法律規定、安置方案已經確認，市縣人民政府已經出具說明材料的，報請省級人民政府審批。須報國務院批准的，由省(自治區、直轄市)人民政府審查後報請國務院批准。省級國土資源部門將征地材料報送國土資源部審查。征地經國務院或省級人民政府批准後，國土資源部或省級國土資源部門下發征地批准檔。
（三）批後實施程式
一是發佈徵收土地公告。經依法批准征地項目後，市縣人民政府和市縣國土資源行政主管部門要及時發佈徵收土地公告。根據《徵用土地公告辦法》（國土資源部令第10號）的規定，徵收土地公告由市縣人民政府在收到徵用土地方案批准檔之日起10個工作日內進行，內容包括：1.征地批准機關、批准文號、批准時間和批准用途；2.被徵用土地的所有權人、位置、地類和面積；3.征地補償標準和農業人員安置途徑；4.辦理征地補償登記的期限、地點。
二是辦理補償登記。根據《土地管理法實施條例》的規定，被徵收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記。
三是擬定和公佈征地補償、安置方案。縣、市人民政府土地行政主管部門根據批准的徵用土地方案，對土地所有權人、使用權人及地上附著物等進行進一步核實，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被徵收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被徵收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。徵收土地的補償、安置方案公告由市縣國土資源行政主管部門進行。
內容包括：
1.本集體經濟組織被徵用土地的位置、地類、面積，地上附著物和青苗的種類、數量，需要安置的農業人口的數量；
2.土地補償費的標準、數額、支付物件和支付方式；
3.安置補助費的標準、數額、支付物件和支付方式；
4.地上附著物和青苗的補償標準和支付方式；
5.農業人員的具體安置途徑；
6.其他有關征地補償、安置的具體措施。
四是舉行聽證。為確保被征地農民權利的維護，根據《徵收土地公告辦法》（國土資源部令第10號）的規定，被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10個工作日內向有關市、縣人民政府國土資源行政主管部門提出。
五是批准征地補償、安置方案。市縣國土資源行政主管部門進行征地補償安置方案的公告後，公告期滿當事人無異議或者根據有關要求對征地補償安置方案進行完善後，將徵求意見後的征地補償安置方案，連同被征地農村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人的意見及採納情況報市縣人民政府批准，並報省級國土資源行政主管部門備案。
六是實施征地、交付土地。征地補償安置方案批准後，市縣人民政府國土資源管理部門應及時依法組織落實征地補償安置方案的事宜，將征地補償安置方案確定的費用及時足額地支付給被征地的農民和村集體經濟組織。征地補償安置方案確定的有關補償費用沒有足額支付到位的，被征地的農村集體經濟組織和農民有權拒絕交出土地。如果征地補償安置方案確定的有關補償費用已經足額支付到位而被征地的農民拒絕交出土地的，征地的市縣人民政府有權責令限期交出土地。
（四）爭議裁決
《土地管理法實施條例》規定，被征地農民對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成的，由批准徵收土地的人民政府裁決。征地補償、安置爭議不影響徵用土地方案的實施。
【律師分析】
根據上述法律規定，國家對集體土地進行徵收的行為是有嚴格審批流程要求，並必須對征地、補償標準進行公示公告並聽取當事人的意見。
而在劉先生等人的案件中，當地政府在未經省政府批准的情況下，就開始實施徵收行為。且未履行公示告知義務，導致村民在不瞭解徵收決定和補償標準的情況下，就與村委會訂立徵收補償合同。
綜上，此次土地徵收行為在程式上屬於嚴重違法。吳律師建議劉先生等人可直接向當地人民法院提起行政訴訟，也可以向上級國土資源機關申請行政覆議。訴請撤銷當地國土資源局作出的《限期搬遷決定書》，以維護自身合法權益。