以混改推進國有資產管理體制變革

目前,國有資產監管體制有兩個主體:國資委、監管企業。國資委對監管企業履行出資人職責,國資委也明確提出要牢牢把握出資人職責定位。但在實際履責中,國資委負責監管企業高管任免、高管業績考核和薪酬決定、企業改革與重組、企業戰略與投資、企業收入分配等事宜,這已遠超出出資人的權力範圍。實際上,國資委在行使著企業董事會的權力。因為國資委監管的企業大部分為國有獨資,即使有多元產權,也都是國有產權,管企業自然也就成了國資委的選擇。

在企業保持國有獨資的情況下,即使國資委有很強的改革意向,也只能是形式上的改變。

因為在國有資產管理體制、國有企業二者的關係中,應該是後者決定著前者。也就是說,有了國有企業才會有國有資產管理體制,國有企業的體制機制決定著國有資產管理體制的形式。當然,國有資產管理體制的變革對國有企業改革會有促進作用,但若沒有國有企業的改變,國有資產管理體制難有實質性變革。所以,要改革國有資產管理體制,首先要有國有企業本身的改革。

而推進國有企業改革的選擇則是十八屆三全會提出的“積極發展混合所有制經濟”,實現集團一級法人產權主體多元化。實際上,十五大就已經提出了混合所有制經濟的概念,並明確指出,“公有制經濟不僅包括國有經濟和集體經濟,還包括混合所有制經濟中的國有成分和集體成分。

”此後,國有企業積極引入非國有資本進行公司化改制而實現股權多元化。目前的國有企業除集團一級法人仍採取國有獨資外,二級及以下法人企業有相當數量都已經是國有資本與非國有資本共同出資的混合所有制企業,有些還是上市公司。如果仍然強調國有企業混合所有制改革局限在二級及以下企業,那麼就顯然沒有很好體現出十八屆三中全會提出的“積極發展混合所有制經濟”應有之意。目前推進的混合所有制改革重點應放在集團層面的一級法人上,當然這是有難度的。也正因為如此,目前也只是進展到全面實現國有獨資公司制改革這一步。

集團一級法人實現混合所有制,是深化國有企業改革的重要一步,真正體現了中央提出的“混合所有制改革是國企改革的重要突破口”。

在集團一級法人實行混合所有制改革後,不僅會實質性地改善國有企業的公司治理,而且會帶來國有資產管理體制的重要變革。這時,國有資產監管機構直接面對的就不再是國有獨資的企業,而是國有產權與非國有產權共融的混合所有制企業。在多元產權主體的混合所有制企業中,各不同產權性質的股權資本必須要有明確的持股人。因此,適應明晰國有資本出資人的要求,必須要有持有國有股權的機構,這個機構就是十八屆三中全會提出的“組建若干國有資本運營公司,支援有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”。

國有資本運營(投資)公司的產生,使國有資產監管體制中的“國資委、監管企業”兩個主體變為“國資委、國有資本運營(投資)公司、國有企業”三個主體。

在這三個主體中,國資委是國有資產監管機構,對多元產權的混合所有制企業中的國有股權履行出資人職責。但國資委不能再像原來那樣對企業行使權力,即使國資委擁有監管企業的控股權。因為這時的監管企業已經不再是國有獨資或多元國有股權的國有企業,而是含有非國有股權的監管企業,國資委再像原來那樣行使出資人權力必然遭到非國有股權者的反對。

這時,國資委的選擇只能是參與監管企業的治理,同其他非國有股權持股者共同建設好企業的董事會,國資委必須要通過董事會來發揮自己的作用。因此,做好董事會建設以及在董事會中扮演好自己的角色,這應該是國資委未來需要進行的轉變。這種轉變將涉及目前國資委職能的調整,尤其是要將一些權力轉交到董事會。這時,國資委適應國有企業混合所有制改革的要求自然就實現了職能的轉變,建立起與混合所有制相適應的國有資產管理體制。

國有資本運營(投資)公司是多元產權混合所有制企業中國有股權的直接持有者,它不從事任何生產經營活動。它的主要職責是向國資委提出國有股權在國有企業中的配置建議,經國資委決策後,具體實施國有資本在國有企業中的配置等等。國有資本運營(投資)公司應單獨立法設立,它應該是特殊法人,而不是一般意義的公司法人。在運行上,國有資本運營(投資)公司是實行總經理負責制還是董事會體制,都是可以考慮的。

混合所有制企業則從事相應的生產經營活動。它已不再是目前法人企業聯合體的組織形式,而應該是一級法人,旗下為各獨立的戰略執行單位。這些單位可以採取非法人的事業部制,也可以是獨立法人的子公司。十九大提出,“培育具有全球競爭力的世界一流企業”,這就是國有企業實行混合所有制改革後形成的國有企業要承擔的使命,實現的目標。

國有資本運營(投資)公司應單獨立法設立,它應該是特殊法人,而不是一般意義的公司法人。在運行上,國有資本運營(投資)公司是實行總經理負責制還是董事會體制,都是可以考慮的。