1.23
T.O.D.A.Y
「導語」
通過招標降低可再生能源成本， 已儼然成為一種國際潮流。 招標體系對於降低可再生能源發展成本的作用， 已經顯示在越來越多的地區。 我國未來是否全面推行招標體制， 需要進一步探討。
“風電光伏的發電成本已經與傳統電源在同一區間；在有些地區可再生能源已經成為最便宜的選擇。 ”——現在， 這已是一句大體準確的表述， 不同地區仍然存在諸多的成本動態與價格如何形成方面的細節。
回到我國， 國際能源署(IEA)2017年11月發佈若干統計與報告稱， 全球新增可再生能源發電容量超過40％來自中國；未來５年，
從成本視角， 國際可再生能源署(IRENA)等機構對跨國成本比較的研究表明， 我國的風機制造成本處於世界最低水準之一（另外一個是印度）；而光伏元件則是世界低成本製造的中心， 在全球市場佔據超過80%以上的份額， 將其他地區的光伏廠商打得落花流水， 以至於會頻繁遭到歐盟與美國的反傾銷調查。
但是， 與低設備製造成本形成鮮明對比的是， 我國的最終可再生能源度電成本或者單位投資成本， 在全世界已經顯得並不算低了， 特別是在歐洲、南美、中東等地超低招標價格頻出的背景下。 由於可再生能源支持體系不同， 這種比較是否具有可比性需要打個問號，
本文也並不期望實現這一目標， 而是主要以描述性的方式， 通過德國與墨西哥招標案例來理解國際2017年風電與光伏專案的成本動態。 在此基礎上， 初步討論廣泛採用的可再生招標體制在我國的適用性問題。
國際風電光伏招標案例
國際可再生能源署2017年3月的統計顯示， 截至2016年年中， 至少有67個國家採用了可再生能源合同拍賣， 而2005年則不到10個。 光伏項目平均合約價格下跌至每千度50美元， 風力發電則為40美元/千度， 而2001年分別為250美元/千度及80美元/千度。 通過招標降低可再生能源的發展成本， 儼然成為一種國際潮流。
2017年， 墨西哥、德國等地招標創造的低價非常具有震撼力。
2004年， 安裝屋頂太陽能系統的德國家庭可獲得每千瓦時57歐分的固定保證價格， 而到現在已經在5-10歐分。 在墨西哥， 2017年大規模的能源拍賣則以每千瓦時不到2美分的價格獲得。 即使比較類似規模的專案， 以此計量， 十年來太陽能成本已經下降了90％。 有人甚至開始大膽預計， 五年內， 在資源豐富的地點， 太陽能能源每千瓦時價格或為1美分。
這種情況的出現， 使得人們對於2016年在智利、秘魯、阿聯酋、摩洛哥等地出現的招標低價不再吃驚。 人們開始習慣所有電源類型都處於同一區間的現實， 而不是之前存在迥異甚至是數量級的差別。
招標的價格能夠反映長期項目成本嗎？一個基本的答案是：如果招標招的是風電可以潛在獲得的全部收益， 那麼應該是。 但是在很多案例中， 這一前提往往並不成立。 招標規則的細節往往決定了性質。
典型的是德國的招標體系設計， 其招標的價格並不是風電的度電收益， 而是一個需要風電光伏參與電力市場競爭， 獲得“補貼”的參考基準（所謂Strike Price）。 這個基準越高， 那麼當市場價格低於這一基準時， 項目可以獲得這一水準的保障收益。
一般而言， 電力市場的風險可以分為兩類， 一種是系統性風險， 也就是市場的價格隨著供需等因素的波動；一種是非系統性的， 比如特定項目相比其他項目的一些劣勢， 使得自身的發電表現較差。 德國的這一招標定價規則， 就規避了第一個系統性的風險。 項目如果具有參與電力市場的可能性， 往往有可能獲得更大的收益， 因為市場的平均批發電價水準仍舊是在部分時段高於這一水準的。 這一價格體系規避了“向下波動”的風險。
據目前的瞭解，墨西哥的招標電價（長期購電合同）無疑規避了這兩類風險，屬於長期固定電價，可以理解為項目業主可以獲得的無風險收益。這一不到2美分的價格，甚至還可能包括有綠證的價值。
為何招標價格下降得如此之快？即使招標的價格不反映長期成本，那麼動態來看，這一招標價格短期內的大幅度下降仍舊是需要理解的。筆者的一個簡單但是無用的答案是：還不十分確定。但是，我們仍舊可以就可能性做一個猜測性的分析。
德國2017年的三次招標，中標平均價格下降了30%。其可能的原因在於參與者的不同、參與者對於風險理解的變化，以及一些操作性因素。其中，大量參與並且最終主要中標的“社區能源實體”，具有與商業企業明顯不同的決策特點與對未來的風險、預期的理解，可能是造成這種價格變化的重要原因。這方面，無疑需要一個更高解析度的後續分析。
而具體到墨西哥的情況，優越的自然資源（資源量超過2000小時），大企業的介入，資本成本低是與之前所有低價項目共同的特點。其中，對於資本更加密集（沒有燃料成本）的可再生能源，資本成本的高低，對項目的長期平均成本具有顯著的影響。國際能源署的計算顯示，對光伏發電，加權平均資本（自由資金收益率+貸款利息）成本從4.5%升至9%，其平均成本將提高50%。反之，如果能夠獲得幾乎零成本的融資，那麼其項目成本可以再下降一半。
資本成本偏高，恰恰也是我國的可再生能源成本仍舊無法釋放降價潛力的主要原因。這在國內與土地成本、其他交易費用，通常稱之為“非技術成本”。這部分成本如何降低，是一個涉及到綠色投融資，以及更廣闊的金融部門的問題，其難度似乎一點不比能源領域的問題小。
我國是否再次走向招標制
在我國的風電光伏分地區標杆電價出臺之前，我國曾經開展過若干特許權風電與光伏招標項目，為明晰當時的可再生能源成本提供了資訊參考。但是，光伏招標前兩輪被認為中標價格過低。比如2010年的光伏發電站特許權招標，最低的中標價由黃河上游水電專案開出，為0.73元/千瓦時；而280MW的13個項目中標價無一例外均低於1元/千瓦時，多數價格在0.82-0.91元/千瓦時區間。同時，這些招標項目，到2011年8月，仍舊有過半項目尚未開工。
這種情況下，國家發改委2011年7月頒佈光伏發電固定電價政策，大體按照1元-1.5元/千瓦時的水準設定了標杆電價，而取消了招標制的角色。
過去幾年，這一標杆電價水準有所降低，目前對於資源豐富地區已經下探到0.5元/千瓦時的區間。而從2016年開始，我國陸續開展了幾輪 “光伏領跑者”招標，中標價格相比同期光伏標杆電價出現了比較明顯的下降。2017年的三次招標中，第二次出現了0.5-0.6元左右的報價，第三次出現了0.3元的跡象。
未來，這一招標體系，輔以更加合理的中標規則設計，是否需要成為整個風電光伏產業的基本形態，順應國際潮流還是逆潮流而動（逆潮流而動並不必然意味著錯誤），是一個值得探討的公共政策問題，也為設備廠商、開發商所關注。
招標無疑是細節導向的，如何設計？這其中存在諸多的選擇問題，包括：招標的價格是容量（kW）還是發電量（kWh）？招標的價格是Pay as bid還是統一出清，是基於市場電價的溢價還是固定電價本身？招標是否限制業主與專案的大小規模？是否技術中性還是對特定技術招標？統一招標的地理區域如何？
需要做出選擇的問題還包括：如何體現用電價值信號？發電成本並不等於最終用電成本，資源好的地方，其用電需求不大增長不快的話，那麼新增的電力供應意味著極低的“市場價值”，這是造成我國過去棄風限電的一個重要因素。
此外，招標確定的長期合同的期限的問題也需要選擇。比如我國最初的特許權招標項目，設定的是30000小時執行優惠電價。如果這一規則得到認真執行，那麼棄風造成的損失可以得到一定程度的減少。因為棄風可以通過更長年份的支持找回來。最後，違約責任如何設定？如果到期完不成或者拖延了相應的項目，那麼處罰條款如何？
這些選擇問題，都會在很大程度上影響投標者的風險偏好與預期收益，對其投標行為造成顯著影響，從而實現不同政策偏好目的的招標結果。
所以，是否要推行招標制，從政策設計的角度，最大的問題是：我們的政策目標是什麼，最看重什麼？是需要抑制“過量”的裝機，是取得更低的可再生能源發展成本，是保護製造業的發展，是放棄對中標專案100%建成的追求，還是其他？
目標決定招標的設計要素。它們之間，儘管可能並不完全衝突，但是對某個因素的特別強調，無疑需要體現在更加清晰明確的招標規則設計上，也往往會損失其他目標的實現程度。技術中性、純的價格招標意味著最低成本，也最大程度減少了自由量裁與操作性風險。但是無疑，它對於技術創新目的不會有貢獻，並且大大增加了招標項目無法完成的風險，從而對製造業的持續創新形成壓力。
目前來看，我國的招標現在似乎跑到了另外一端。從招標規則看，“領跑者”專案評優要求參考多項因素，各基地通過競爭性比選的方式，考慮企業投資能力、業績水準、技術先進性、技術方案、企業申報電價等因素進行優選，最終選出綜合實力較優的投資企業。這種標準的模糊性，相比於純價格為基礎招標，無論是“Pay as bid”, 或者統一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分，屬於多標準招標，但是關鍵問題是：這些標準往往並不足夠清晰，是一種對招標規則不必要的複雜化。招標規則的設計是很專業的內容，但是規則的複雜性絕對不應該等於規則的模糊性，去依賴于專家的主觀判斷。
結語
波動性可再生能源，特別是風電與光伏用於發電目的，目前已經處在一個十字路口。其長期的發電成本已經日益與傳統能源處於同一區間，甚至開始優於一些長期成本看漲的電源形式，比如核電與水電。
但是，普遍的認為是：與其發展密切相關的電力市場規則的必要變化、系統平衡的靈活性資源與充足性、新的能源技術與形態等，卻仍舊處於初步的變化當中。未來對於可再生能源的關注，將不是可再生能源本身，而是與可再生能源相關的這些配套的市場、技術、體制與監管。而這些，也將決定可再生能源的最終未來，以及其在能源系統與氣候減排中的作用與角色。
招標體系對於降低可再生能源發展成本的作用，已經顯示在越來越多的地區。在我國未來是否全面推行招標體制，需要進一步探討。清晰、以經濟變數為基礎的、審慎的招標規則設計，體現可再生能源發展政策目標，是推行招標體制，繼續支持可再生能源可持續發展的前提。
作者供職于卓爾德環境研究（北京）中心（DERC）。
版權聲明|稿件為能源雜誌原創
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這一價格體系規避了“向下波動”的風險。據目前的瞭解，墨西哥的招標電價（長期購電合同）無疑規避了這兩類風險，屬於長期固定電價，可以理解為項目業主可以獲得的無風險收益。這一不到2美分的價格，甚至還可能包括有綠證的價值。
為何招標價格下降得如此之快？即使招標的價格不反映長期成本，那麼動態來看，這一招標價格短期內的大幅度下降仍舊是需要理解的。筆者的一個簡單但是無用的答案是：還不十分確定。但是，我們仍舊可以就可能性做一個猜測性的分析。
德國2017年的三次招標，中標平均價格下降了30%。其可能的原因在於參與者的不同、參與者對於風險理解的變化，以及一些操作性因素。其中，大量參與並且最終主要中標的“社區能源實體”，具有與商業企業明顯不同的決策特點與對未來的風險、預期的理解，可能是造成這種價格變化的重要原因。這方面，無疑需要一個更高解析度的後續分析。
而具體到墨西哥的情況，優越的自然資源（資源量超過2000小時），大企業的介入，資本成本低是與之前所有低價項目共同的特點。其中，對於資本更加密集（沒有燃料成本）的可再生能源，資本成本的高低，對項目的長期平均成本具有顯著的影響。國際能源署的計算顯示，對光伏發電，加權平均資本（自由資金收益率+貸款利息）成本從4.5%升至9%，其平均成本將提高50%。反之，如果能夠獲得幾乎零成本的融資，那麼其項目成本可以再下降一半。
資本成本偏高，恰恰也是我國的可再生能源成本仍舊無法釋放降價潛力的主要原因。這在國內與土地成本、其他交易費用，通常稱之為“非技術成本”。這部分成本如何降低，是一個涉及到綠色投融資，以及更廣闊的金融部門的問題，其難度似乎一點不比能源領域的問題小。
我國是否再次走向招標制
在我國的風電光伏分地區標杆電價出臺之前，我國曾經開展過若干特許權風電與光伏招標項目，為明晰當時的可再生能源成本提供了資訊參考。但是，光伏招標前兩輪被認為中標價格過低。比如2010年的光伏發電站特許權招標，最低的中標價由黃河上游水電專案開出，為0.73元/千瓦時；而280MW的13個項目中標價無一例外均低於1元/千瓦時，多數價格在0.82-0.91元/千瓦時區間。同時，這些招標項目，到2011年8月，仍舊有過半項目尚未開工。
這種情況下，國家發改委2011年7月頒佈光伏發電固定電價政策，大體按照1元-1.5元/千瓦時的水準設定了標杆電價，而取消了招標制的角色。
過去幾年，這一標杆電價水準有所降低，目前對於資源豐富地區已經下探到0.5元/千瓦時的區間。而從2016年開始，我國陸續開展了幾輪 “光伏領跑者”招標，中標價格相比同期光伏標杆電價出現了比較明顯的下降。2017年的三次招標中，第二次出現了0.5-0.6元左右的報價，第三次出現了0.3元的跡象。
未來，這一招標體系，輔以更加合理的中標規則設計，是否需要成為整個風電光伏產業的基本形態，順應國際潮流還是逆潮流而動（逆潮流而動並不必然意味著錯誤），是一個值得探討的公共政策問題，也為設備廠商、開發商所關注。
招標無疑是細節導向的，如何設計？這其中存在諸多的選擇問題，包括：招標的價格是容量（kW）還是發電量（kWh）？招標的價格是Pay as bid還是統一出清，是基於市場電價的溢價還是固定電價本身？招標是否限制業主與專案的大小規模？是否技術中性還是對特定技術招標？統一招標的地理區域如何？
需要做出選擇的問題還包括：如何體現用電價值信號？發電成本並不等於最終用電成本，資源好的地方，其用電需求不大增長不快的話，那麼新增的電力供應意味著極低的“市場價值”，這是造成我國過去棄風限電的一個重要因素。
此外，招標確定的長期合同的期限的問題也需要選擇。比如我國最初的特許權招標項目，設定的是30000小時執行優惠電價。如果這一規則得到認真執行，那麼棄風造成的損失可以得到一定程度的減少。因為棄風可以通過更長年份的支持找回來。最後，違約責任如何設定？如果到期完不成或者拖延了相應的項目，那麼處罰條款如何？
這些選擇問題，都會在很大程度上影響投標者的風險偏好與預期收益，對其投標行為造成顯著影響，從而實現不同政策偏好目的的招標結果。
所以，是否要推行招標制，從政策設計的角度，最大的問題是：我們的政策目標是什麼，最看重什麼？是需要抑制“過量”的裝機，是取得更低的可再生能源發展成本，是保護製造業的發展，是放棄對中標專案100%建成的追求，還是其他？
目標決定招標的設計要素。它們之間，儘管可能並不完全衝突，但是對某個因素的特別強調，無疑需要體現在更加清晰明確的招標規則設計上，也往往會損失其他目標的實現程度。技術中性、純的價格招標意味著最低成本，也最大程度減少了自由量裁與操作性風險。但是無疑，它對於技術創新目的不會有貢獻，並且大大增加了招標項目無法完成的風險，從而對製造業的持續創新形成壓力。
目前來看，我國的招標現在似乎跑到了另外一端。從招標規則看，“領跑者”專案評優要求參考多項因素，各基地通過競爭性比選的方式，考慮企業投資能力、業績水準、技術先進性、技術方案、企業申報電價等因素進行優選，最終選出綜合實力較優的投資企業。這種標準的模糊性，相比於純價格為基礎招標，無論是“Pay as bid”, 或者統一出清具有更大的不確定性與自由量裁成分，屬於多標準招標，但是關鍵問題是：這些標準往往並不足夠清晰，是一種對招標規則不必要的複雜化。招標規則的設計是很專業的內容，但是規則的複雜性絕對不應該等於規則的模糊性，去依賴于專家的主觀判斷。
結語
波動性可再生能源，特別是風電與光伏用於發電目的，目前已經處在一個十字路口。其長期的發電成本已經日益與傳統能源處於同一區間，甚至開始優於一些長期成本看漲的電源形式，比如核電與水電。
但是，普遍的認為是：與其發展密切相關的電力市場規則的必要變化、系統平衡的靈活性資源與充足性、新的能源技術與形態等，卻仍舊處於初步的變化當中。未來對於可再生能源的關注，將不是可再生能源本身，而是與可再生能源相關的這些配套的市場、技術、體制與監管。而這些，也將決定可再生能源的最終未來，以及其在能源系統與氣候減排中的作用與角色。
招標體系對於降低可再生能源發展成本的作用，已經顯示在越來越多的地區。在我國未來是否全面推行招標體制，需要進一步探討。清晰、以經濟變數為基礎的、審慎的招標規則設計，體現可再生能源發展政策目標，是推行招標體制，繼續支持可再生能源可持續發展的前提。
作者供職于卓爾德環境研究（北京）中心（DERC）。
版權聲明|稿件為能源雜誌原創
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