有關消費者投訴舉報的制度供給， 素有市民“體感度”之稱。 2018年1月10日， 《上海市市場監督管理投訴舉報處理常式規定》（滬府令61號， 以下稱《程式規定》）發佈， 從而成為全國首部市場監管領域的統一投訴舉報程式規則。
《程式規定》將於今年3月15日起施行。 沒錯， 就在消費者權益保護日， 因為它就是一部與老百姓權益休戚相關的政府規章。
把握立法原意， 方能促進良善執法。
統一程式規則， 助力大市場監管格局
謀善治， 須先立良法。 2014年以來， 十八屆三中全會提出了改革市場監管體制、實行統一市場監管的要求， 上海市在區級層面率先推進市場監管體制改革，
改革永遠在路上。 雖然統一了後端的處罰程式， 但老百姓前端的投訴舉報程式仍然是政出多門， 莫衷一是。 這些規定散見於工商、食品藥品、品質技監、物價等部門的規章， 以及《消費者權益保護法》《產品品質法》《食品安全法》《價格法》等相關法律法規中。 舉例來說， 《工商行政管理部門處理消費者投訴辦法》（2014）、《食品藥品投訴舉報管理辦法》（2016）、《產品品質申訴處理辦法》（1998）、《價格違法行為舉報處理規定》（2014）等分別規定了各自領域的程式規則。
資料顯示， 市場監管部門處理的投訴舉報量大幅攀升。 2015年各區市場監管部門共計處理11.3萬件， 2016年上升至19.4萬件， 2017年則飆升至37.1萬件。 井噴式增長進一步加劇了基層工作負擔。
於是， 制定一部統一、高效、便捷的舉報投訴程式規定， 引入資訊化及信用治理等手段， 以提升行政效能， 預防和化解社會矛盾，
統一法律術語， 規範處理流程
立法的第一步， 也是最為基礎的一步， 就是對具有同樣法律效果的術語進行統一。 由於歷史上的“拉條立法”， 對於相同或者近似的法律行為， 出現了五花八門的表述：
例如， 《產品品質法》（2009）第10條規定， 任何單位和個人有權對違反本法規定的行為， 向產品品質監督部門或者其他有關部門檢舉；第22條規定， 消費者有權就產品品質問題……向產品品質監督部門、工商行政管理部門及有關部門申訴。 而《價格法》（1998）第38條則規定， 任何單位和個人均有權對價格違法行為進行舉報。 《食品安全法》（2015）第115條規定， 縣級以上人民政府食品藥品監督管理、品質監督等部門應當……接受諮詢、投訴、舉報；《消費者權益保護法》（2013）第39條規定，
諮詢、申訴、投訴、檢舉、舉報……林林總總， 不但消費者會搞糊塗， 執法部門有時也不解其意。
從上述定義可知， 投訴與舉報存在五點區別：
第一， 針對事項不同：投訴針對的是消費者與經營者之間的消費爭議， 經營者之間商業合同糾紛不在投訴範圍。 例如， A企業買入B企業的布料用於服裝加工， 如發生品質爭議， 則屬於一般的買賣合同糾紛， 不屬於生活消費爭議， 不在投訴範圍。 而舉報針對的是涉嫌違法且往往會引發行政處罰的行為， 例如， 舉報某餐飲企業在用“地溝油”， 存在食品安全事故隱患等。
第二， 提出主體不同：投訴人必須是消費者，
第三， 處理方式不同：投訴的處理方式是行政調解。 市場監管部門受理投訴後， 必須採用調解方式來處理。 調解達成合意的， 製作調解書， 並征得雙方同意後， 可以請法院予以司法確認。 舉報的處理方式是查處。 市場監管部門在收到舉報材料後， 根據核查結果決定是否立案。 對於經核查認為不存在違法行為的，不予立案；對於經核查認為具備立案條件的，予以立案，並根據案件的具體情況，最終作出給予行政處罰、不予處罰、移送、銷案等處理結果。
第四，可撤回性不同：投訴重在維護私權，可以撤回，而舉報重在保護公益，不能撤回。消費者投訴後如對經營者的解決方案滿意，或與經營者達成和解，即可撤回投訴，市場監管部門即行終止調解。舉報則不然。舉報人舉報後又想“撤回”舉報的，即使消費者已與經營者達成和解協定，市場監管部門仍須進行調查核實，對於查實的違法行為依法予以處理。
第五，處理結果的強制性不同：投訴處理中，經調解是否達成一致，取決於消費者與經營者的意願，且調解結果不具有強制執行力，消費者不接受調解結果的，仍然可以向法院起訴。而在舉報處理中，查處工作屬於市場監管部門履行法定職責，具有強制執行力。
確立了權責一致，靈活務實的管轄制度
管轄，是投訴舉報必須解決的重大問題。《程式規定》在設計相關制度時，考慮了以下因素：
其一，遵循法理。借鑒了民訴法“原告就被告”的管轄一般原則，採用了民法總則關於“住所地”的認定，摒棄了部門規章使用的“所在地”概念。這樣，《程式規定》的表述是，投訴由經營行為發生地或者經營者住所地的區市場監管部門管轄。而何為住所地？援引民法總則的規定，自然人以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所為住所；經常居所與住所不一致的，經常居所視為住所。法人以其主要辦事機構所在地為住所。依法需要辦理法人登記的，應當將主要辦事機構所在地登記為住所，也就是工商註冊登記的住所地。
其二，方便投訴。投訴由住所地的市場監管部門處理，其法理在於，住所地的政府部門收取了經營行為產生的稅收，承擔投訴處理這一公共職責，順理成章。但在實踐中會出現兩個問題：
第一，工商登記的主要辦事機構所在地與實際辦事機構所在地不一致。例如，經營者A在工商登記的住所地是青浦區，但實際上主要辦事機構（例如董事會等管理機構）在松江區，應當如何處理？按照民法總則的規定，法人的實際情況與登記的事項不一致的，不得對抗善意相對人。也就是說，投訴人作為善意的相對人，仍然可以向青浦區的市場監管部門投訴。
第二，經營行為發生地與住所地不一致，例如，B餐飲企業在徐匯區註冊，還在長寧區開了分店，消費者在長寧區接受餐飲服務時發生爭議後，向該區市場監管部門提出投訴，後者就不宜以長寧區不是B企業住所地為由予以拒絕。因而，為避免推諉，《程式規定》將經營行為發生地或者經營者住所地的區市場監管部門，都設定為管轄部門。
其三，靈活務實。《程式規定》在這方面做了如下安排：
第一，關於網路交易。考慮到線上交易的行為發生在虛擬網路上，經營行為發生地難以確定，《程式規定》以協力廠商交易平臺住所地替代了經營行為發生地，這樣，網路交易產生的爭議，可以向經營者住所地或者協力廠商交易平臺住所地的區市場監管部門投訴。
第二，關於管轄轉移。為適應特殊案件的辦理需求，《程式規定》確立了“自上而下”和“自下而上”的管轄權轉移制度，即市級主管部門必要時可以直接處理區市場監管部門管轄的投訴。區市場監管部門管轄的投訴，由於特殊原因難以處理的，可以報請市級主管部門處理。這些制度安排，均是為了應對疑難、複雜的投訴。
第三，關於指定管轄。區市場監管部門之間發生管轄權爭議，協商不成的，應當報請市級主管部門指定管轄。市級主管部門應當自收到報送材料之日起5個工作日內，確定管轄部門。市級主管部門指定管轄的投訴，區市場監管部門應當自收到指定管轄決定之日起3個工作日內，辦理移交手續。指定管轄的制度設計，用意在於避免部門扯皮，提高行政效率。消費者為兩人以上，針對同一經營者，投訴內容屬於同一種類，區市場監管部門認為可以合併受理並經消費者和經營者同意的，為共同投訴。
第四，關於集約處理。為了節約行政資源，《程式規定》充分借鑒了民訴法的代表人訴訟制度，規定消費者人數眾多的共同投訴，可以由消費者書面授權代表人進行投訴。代表人的投訴行為對其所代表的消費者發生效力，但代表人變更、放棄投訴，進行和解，應當經被代表的消費者同意。
運用大資料和資訊技術，力促精准治理
在基層長期從事消費投訴處理的工作人員，面臨著一個巨大的苦惱是，在處理職業打假人的訴求方面，耗費了大量的精力，但卻始終無法贏得內心的自我認同。
《2016年消費者維權訴訟資料包告》顯示，在2016年7000余個消費者維權訴訟中，牽涉職業打假的案件，80%以上的職業打假人主張得到了法院支持。的確，職業打假人自出現以來，對於增強消費者的權利意識，鼓勵百姓運用懲罰性賠償機制打假，打擊經營者的違法侵權行為產生了一定積極作用。
風起於青萍之末。此種司法政策之變遷，《程式規定》顯然不會忽視，在以下方面進行了制度設計：
其一，關於投訴的界定
《論語·裡仁篇》“君子喻于義，小人喻於利”。羅馬法諺雲，任何人均不得基於他人的損害而獲得利益。因而，從法理上說，職業打假人不屬消費者，無權享受多倍賠償，市場監管部門可以不受理其投訴。當然，他們可以主張合同法或者侵權法上相應的權利。
這裡的問題在於，如何確定職業打假人？這方面，大資料和資訊技術的運用，顯然大有可為。
其二，關於資訊技術的運用
首先，《程式規定》創設了資訊管理系統。按照要求，本市建立市場監督管理投訴舉報資訊管理系統，實現統一編碼，統一處理，統一告知，並為投訴舉報資訊的監測、分析和預警提供支援。這是大資料和資訊技術得以運用的基礎制度。
其次，《程式規定》創設了靈活的告知方式。考慮到各區市場監管部門處理的投訴舉報面廣量大、告知環節較多，為了更好地保護消費者、舉報人的知情權，及時規範地告知處理情況，按照“互聯網+政務服務”的管理思路，在傳統的書面、電話等告知方式基礎上，增加了資訊管理系統主動推送告知的方式。也就是說，區市場監管部門可以通過市場監督管理投訴舉報資訊管理系統，以主動推送的方式告知。可以想見，以後投訴人和舉報人將獲得一個編碼，綁定其手機號，處理結果可以像傳送物流資訊那樣，高效而便捷。
第三，《程式規定》引用了信用治理手段。即鼓勵市場監督管理部門與信用服務機構開展合作，引入信用治理手段，對投訴舉報過程中的失信行為，依法實施聯動懲戒。也就是說，對於職業打假人，特別是對於在不同時間和空間買入同樣商品後頻繁投訴的職業打假人，可以大資料為基礎，排除其消費者身份，同時啟用信用手段，並將相關資訊報送法院系統，説明其正確適用法律。
其三，發揮投訴舉報大資料的延伸服務功能
投訴舉報資訊管理系統建成後，能夠深度挖掘和分析舉報投訴大資料，精准發現執法盲區和痛點問題，進而為立法和規範性檔的制定提供依據，從而提高制度供給的有效性。舉例來說，政府進行家政服務業立法，就可以通過舉報投訴平臺定位對家政服務投訴比較多的群體，精准地推送給他們，從而能夠提高立法公眾參與的精准性和有效性。這樣比立法部門在網上冷冰冰地掛著草案條文，守株待兔，要有效得多。
法律的生命力在於施行。期待《程式規定》在不久的將來，為消費者贏得飽含溫情的體感！
（作者為上海市政府法制辦副主任）
欄目主編：王海燕 文字編輯：王海燕 題圖來源：新華社 圖片編輯：笪曦 對於經核查認為不存在違法行為的，不予立案；對於經核查認為具備立案條件的，予以立案，並根據案件的具體情況，最終作出給予行政處罰、不予處罰、移送、銷案等處理結果。
第四，可撤回性不同：投訴重在維護私權，可以撤回，而舉報重在保護公益，不能撤回。消費者投訴後如對經營者的解決方案滿意，或與經營者達成和解，即可撤回投訴，市場監管部門即行終止調解。舉報則不然。舉報人舉報後又想“撤回”舉報的，即使消費者已與經營者達成和解協定，市場監管部門仍須進行調查核實，對於查實的違法行為依法予以處理。
第五，處理結果的強制性不同：投訴處理中，經調解是否達成一致，取決於消費者與經營者的意願，且調解結果不具有強制執行力，消費者不接受調解結果的，仍然可以向法院起訴。而在舉報處理中，查處工作屬於市場監管部門履行法定職責，具有強制執行力。
確立了權責一致，靈活務實的管轄制度
管轄，是投訴舉報必須解決的重大問題。《程式規定》在設計相關制度時，考慮了以下因素：
其一，遵循法理。借鑒了民訴法“原告就被告”的管轄一般原則，採用了民法總則關於“住所地”的認定，摒棄了部門規章使用的“所在地”概念。這樣，《程式規定》的表述是，投訴由經營行為發生地或者經營者住所地的區市場監管部門管轄。而何為住所地？援引民法總則的規定，自然人以戶籍登記或者其他有效身份登記記載的居所為住所；經常居所與住所不一致的，經常居所視為住所。法人以其主要辦事機構所在地為住所。依法需要辦理法人登記的，應當將主要辦事機構所在地登記為住所，也就是工商註冊登記的住所地。
其二，方便投訴。投訴由住所地的市場監管部門處理，其法理在於，住所地的政府部門收取了經營行為產生的稅收，承擔投訴處理這一公共職責，順理成章。但在實踐中會出現兩個問題：
第一，工商登記的主要辦事機構所在地與實際辦事機構所在地不一致。例如，經營者A在工商登記的住所地是青浦區，但實際上主要辦事機構（例如董事會等管理機構）在松江區，應當如何處理？按照民法總則的規定，法人的實際情況與登記的事項不一致的，不得對抗善意相對人。也就是說，投訴人作為善意的相對人，仍然可以向青浦區的市場監管部門投訴。
第二，經營行為發生地與住所地不一致，例如，B餐飲企業在徐匯區註冊，還在長寧區開了分店，消費者在長寧區接受餐飲服務時發生爭議後，向該區市場監管部門提出投訴，後者就不宜以長寧區不是B企業住所地為由予以拒絕。因而，為避免推諉，《程式規定》將經營行為發生地或者經營者住所地的區市場監管部門，都設定為管轄部門。
其三，靈活務實。《程式規定》在這方面做了如下安排：
第一，關於網路交易。考慮到線上交易的行為發生在虛擬網路上，經營行為發生地難以確定，《程式規定》以協力廠商交易平臺住所地替代了經營行為發生地，這樣，網路交易產生的爭議，可以向經營者住所地或者協力廠商交易平臺住所地的區市場監管部門投訴。
第二，關於管轄轉移。為適應特殊案件的辦理需求，《程式規定》確立了“自上而下”和“自下而上”的管轄權轉移制度，即市級主管部門必要時可以直接處理區市場監管部門管轄的投訴。區市場監管部門管轄的投訴，由於特殊原因難以處理的，可以報請市級主管部門處理。這些制度安排，均是為了應對疑難、複雜的投訴。
第三，關於指定管轄。區市場監管部門之間發生管轄權爭議，協商不成的，應當報請市級主管部門指定管轄。市級主管部門應當自收到報送材料之日起5個工作日內，確定管轄部門。市級主管部門指定管轄的投訴，區市場監管部門應當自收到指定管轄決定之日起3個工作日內，辦理移交手續。指定管轄的制度設計，用意在於避免部門扯皮，提高行政效率。消費者為兩人以上，針對同一經營者，投訴內容屬於同一種類，區市場監管部門認為可以合併受理並經消費者和經營者同意的，為共同投訴。
第四，關於集約處理。為了節約行政資源，《程式規定》充分借鑒了民訴法的代表人訴訟制度，規定消費者人數眾多的共同投訴，可以由消費者書面授權代表人進行投訴。代表人的投訴行為對其所代表的消費者發生效力，但代表人變更、放棄投訴，進行和解，應當經被代表的消費者同意。
運用大資料和資訊技術，力促精准治理
在基層長期從事消費投訴處理的工作人員，面臨著一個巨大的苦惱是，在處理職業打假人的訴求方面，耗費了大量的精力，但卻始終無法贏得內心的自我認同。
《2016年消費者維權訴訟資料包告》顯示，在2016年7000余個消費者維權訴訟中，牽涉職業打假的案件，80%以上的職業打假人主張得到了法院支持。的確，職業打假人自出現以來，對於增強消費者的權利意識，鼓勵百姓運用懲罰性賠償機制打假，打擊經營者的違法侵權行為產生了一定積極作用。
風起於青萍之末。此種司法政策之變遷，《程式規定》顯然不會忽視，在以下方面進行了制度設計：
其一，關於投訴的界定
《論語·裡仁篇》“君子喻于義，小人喻於利”。羅馬法諺雲，任何人均不得基於他人的損害而獲得利益。因而，從法理上說，職業打假人不屬消費者，無權享受多倍賠償，市場監管部門可以不受理其投訴。當然，他們可以主張合同法或者侵權法上相應的權利。
這裡的問題在於，如何確定職業打假人？這方面，大資料和資訊技術的運用，顯然大有可為。
其二，關於資訊技術的運用
首先，《程式規定》創設了資訊管理系統。按照要求，本市建立市場監督管理投訴舉報資訊管理系統，實現統一編碼，統一處理，統一告知，並為投訴舉報資訊的監測、分析和預警提供支援。這是大資料和資訊技術得以運用的基礎制度。
其次，《程式規定》創設了靈活的告知方式。考慮到各區市場監管部門處理的投訴舉報面廣量大、告知環節較多，為了更好地保護消費者、舉報人的知情權，及時規範地告知處理情況，按照“互聯網+政務服務”的管理思路，在傳統的書面、電話等告知方式基礎上，增加了資訊管理系統主動推送告知的方式。也就是說，區市場監管部門可以通過市場監督管理投訴舉報資訊管理系統，以主動推送的方式告知。可以想見，以後投訴人和舉報人將獲得一個編碼，綁定其手機號，處理結果可以像傳送物流資訊那樣，高效而便捷。
第三，《程式規定》引用了信用治理手段。即鼓勵市場監督管理部門與信用服務機構開展合作，引入信用治理手段，對投訴舉報過程中的失信行為，依法實施聯動懲戒。也就是說，對於職業打假人，特別是對於在不同時間和空間買入同樣商品後頻繁投訴的職業打假人，可以大資料為基礎，排除其消費者身份，同時啟用信用手段，並將相關資訊報送法院系統，説明其正確適用法律。
其三，發揮投訴舉報大資料的延伸服務功能
投訴舉報資訊管理系統建成後，能夠深度挖掘和分析舉報投訴大資料，精准發現執法盲區和痛點問題，進而為立法和規範性檔的制定提供依據，從而提高制度供給的有效性。舉例來說，政府進行家政服務業立法，就可以通過舉報投訴平臺定位對家政服務投訴比較多的群體，精准地推送給他們，從而能夠提高立法公眾參與的精准性和有效性。這樣比立法部門在網上冷冰冰地掛著草案條文，守株待兔，要有效得多。
法律的生命力在於施行。期待《程式規定》在不久的將來，為消費者贏得飽含溫情的體感！
（作者為上海市政府法制辦副主任）
欄目主編：王海燕 文字編輯：王海燕 題圖來源：新華社 圖片編輯：笪曦