盧駿驊：自貿區發展破冰要用好制度創新的尖刀

十九大報告明確提出， 賦予自由貿易試驗區更大改革自主權。 自貿區的關鍵在於“開放”， 核心要義是“自由”二字。 作為自貿試驗區， 其根本定位不是傳統開發區、經濟特區的升級版， 也不是海關特殊監管區或保稅區的升級版， 而是集金融、投資、貿易、科創等領域的開放與創新於一體的綜合改革區， 是全面對標國際通行規則、全面檢驗綜合監管能力的壓力測試區， 是全面提升治理能力、徹底改變行政理念、大幅提高行政效率的政府再造區。 中國的改革大業如大江奔流不舍晝夜， 經過了上海、廣東等沿海省市的先行先試，

如今自貿試驗區已深入內地， 如何在內陸城市“破冰”落地， 面對改革攻堅戰中的“硬骨頭”， 唯正視“權力的陣痛”， 勇做深化改革的“馬前卒”和宏觀調控的“當頭炮”， 不斷推進“自我革命”。

自貿試驗區的改革經驗中有一種模式是清晰可見的， 就是“地方試點， 逐漸推廣”。 這是國家賦予她的光榮使命。 自貿試驗區要做的是制度創新的苗圃， 而不是盆景， 所有規則和改革都必須按中央要求可複製、可推廣、可輻射。 所以， 自貿試驗區的“革命”不能簡單的在利益上要“回扣”， 回到財政扶持、優惠資金、便宜地價的招商老套路；而是要在制度上“大膽試、大膽闖、自主改”， 優化營商環境， 在軟環境、制度環境上下功夫。 習近平總書記多次強調，

自由貿易試驗區建設的核心任務是制度創新。 制度創新就意味著原有制度機制的破除和重構， 一方面要破除舊的束縛和禁錮自貿試驗區成長的制度體系， 另一方面還要構建新的適應自貿試驗區健康發展的制度體系。 破除舊制度， 構建新體系， 不是在原有制度上“打補丁”， 而是要堅持問題導向， 針對目前存在的體制不順、機制不活、佈局不優、效率不高等問題， 進行深入的體制機制變革。

首先， 要注重頂層設計的核心。 制度創新不能“打一槍換一個地方”， 要注重頂層設計和配套銜接， 綜合部署“彈鋼琴”， 才能使一系列制度體系愈加成熟定型。 自貿試驗區的改革不是單個領域體制的調整和修補， 而是各方面體制與制度的創新；不是某個領域體制改革的單向推進，

而是各領域、各層次的系統推進；不是止步於改革體制機制， 而是要著眼于制度聚合與集成， 形成總體性的制度成果和制度文明。 自貿試驗區搞制度創新更不能停留在表面上的標新立異， 只注重概念上的翻新， 而沒有實質內容的創新， 而要從頂層設計開始， 自上而下、自外而內、自淺入深， 直到觸及根本、改到實質。 比如創新出來的制度名稱， 如果讓人“聽不懂、摸不著頭腦”， 這樣的制度創新在自貿試驗區建設的具體實踐中不僅毫無意義， 而且與自貿試驗區的設立宗旨背道而馳。

其次， 要審視制度執行的成本。 制度創新的根本在於管用， 執行起來能夠降低成本， 釋放出實實在在的紅利，

能讓企業和群眾收穫“獲得感”。 因此， 自貿試驗區的制度創新不能只顧“創”或“新”一改了之， 必須做好新舊制度在具體執行過程中的銜接， 充分估計過渡期可能遇到的各種問題， 制定出有針對性的應對措施， 避免給企業和群眾帶來不必要的困惑或者困擾。 如果自貿試驗區創新出來的制度， 不但不能給企業和群眾帶來便利， 反而增加了時間成本或者經營成本， 那麼， 試驗就是失敗的， 制度創新“政府熱企業冷”的情形就是我們必嘗的苦果。 自貿試驗區在各個領域的“制度成長”和“制度創新”， 必須始終把握人民利益這個出發點和落腳點， 通過制度保障人民參與改革發展進程、共用改革發展成果， 才能最大限度地保障改革動力和發展效率。

第三， 要跳出追求數量的怪圈。 量變可能影響質變， 但是量變並非一定產生質變。 自貿試驗區的制度創新不是數量的簡單疊加， 不能毫無目標地、簡單粗暴地追求創新的數量， 要加快政府職能轉變、積極探索管理模式創新、促進貿易和投資便利化， 從而為全面深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經驗。 對於自貿試驗區而言， 制度創新的目的是試點和推廣， 新出臺的制度應當符合現實的需要並且切實可行， 若陷入了數量的汪洋大海， 就會出現浮於表面、難以下潛的尷尬局面， 這樣創新出來的制度顯然難以經受住時代風暴的考驗。 “深入”才能讓制度更有生命力。 自貿試驗區要突破瓶頸、疏通堵點、啟動全盤， 聚焦商事制度、貿易監管制度、金融開放創新制度、事中事後監管制度等，逐項創新、逐步試點，穩步推進才能率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境，加快形成公平、統一、高效的市場環境。

第四，要消除“違法改革”的糾結。有法律學者評價：“改革不合理的制度，往往可能產生‘違法改革’的糾結。”自貿試驗區是在我國主權領土範圍內設立的改革創新“試驗田”，所涉及的各項制度不能也不應該突破中國現行法律的底線。其中對於需要突破現有法律規則的制度創新，應當有法律的明確授權，嚴格遵循“法無授權不可為”的原則。同時，也要鼓勵針對現行法律空白領域的制度創新。“法無禁止皆可為”，自貿試驗區要成為制度創新的高地，就應當鼓勵在“不違法”的情形下，以制度創新破除制度限制，讓改革既突破固有的限制，又實現持續的創新，避免出現“不改”的不擔當，讓改革蹄疾步穩、行穩致遠。“於法有據”，既以法律為改革者撐腰，也防止“亂改”損害群眾利益。以法治固化改革成果，才能避免出現“拉抽屜”“翻燒餅”，持續釋放出惠及民生的改革紅利。

最後，要踐行以人為本的理念。制度創新靠“人”，制度執行還是靠“人”，制度創新的品質最終取決於“人”。總之，離開了人，制度創新就成了無源之水。人的知識水準、專業素質和創新精神是制度創新的不竭動力。因此，自貿試驗區要把人作為制度創新的第一資源。正如黨的十九大報告所提出的：“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源”。同樣，人才也是自貿試驗區實現改革破冰、構建制度創新高地的核心資源。所以，自貿試驗區的建設要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，使自貿試驗區成為人才聚集的高地。注重制度機制建設，建立完善人才引進、人才培訓、人才使用、激勵約束等方面的體制機制，最大限度地激發人才創新創造活力；注重與國際先進水準對標，瞄準國際水準提高人才標準，拓寬選人用人的思路和視野，不斷提高人才的綜合競爭實力。

制度創新所帶來的深刻變革，將使自貿試驗區內的政府管理模式、服務意識、法律保障體系、經濟運行機制、行事規則方式等接受嚴峻考驗。能夠劃破固有制度的外衣經受住“涅槃重生”，自貿試驗區將不僅僅是營造高標準貿易和投資規則率先試驗的“試驗田”，更是帶動地方經濟發展的“火車頭”，推動國家進一步深化改革和對外開放的“頂樑柱”。

稿源：荊楚網

作者：盧駿驊

聚焦商事制度、貿易監管制度、金融開放創新制度、事中事後監管制度等，逐項創新、逐步試點，穩步推進才能率先形成法治化、國際化、便利化的營商環境，加快形成公平、統一、高效的市場環境。

第四，要消除“違法改革”的糾結。有法律學者評價：“改革不合理的制度，往往可能產生‘違法改革’的糾結。”自貿試驗區是在我國主權領土範圍內設立的改革創新“試驗田”，所涉及的各項制度不能也不應該突破中國現行法律的底線。其中對於需要突破現有法律規則的制度創新，應當有法律的明確授權，嚴格遵循“法無授權不可為”的原則。同時，也要鼓勵針對現行法律空白領域的制度創新。“法無禁止皆可為”，自貿試驗區要成為制度創新的高地，就應當鼓勵在“不違法”的情形下，以制度創新破除制度限制，讓改革既突破固有的限制，又實現持續的創新，避免出現“不改”的不擔當，讓改革蹄疾步穩、行穩致遠。“於法有據”，既以法律為改革者撐腰，也防止“亂改”損害群眾利益。以法治固化改革成果，才能避免出現“拉抽屜”“翻燒餅”，持續釋放出惠及民生的改革紅利。

最後，要踐行以人為本的理念。制度創新靠“人”，制度執行還是靠“人”，制度創新的品質最終取決於“人”。總之，離開了人，制度創新就成了無源之水。人的知識水準、專業素質和創新精神是制度創新的不竭動力。因此，自貿試驗區要把人作為制度創新的第一資源。正如黨的十九大報告所提出的：“人才是實現民族振興、贏得國際競爭主動的戰略資源”。同樣，人才也是自貿試驗區實現改革破冰、構建制度創新高地的核心資源。所以，自貿試驗區的建設要實行更加積極、更加開放、更加有效的人才政策，以識才的慧眼、愛才的誠意、用才的膽識、容才的雅量、聚才的良方，使自貿試驗區成為人才聚集的高地。注重制度機制建設，建立完善人才引進、人才培訓、人才使用、激勵約束等方面的體制機制，最大限度地激發人才創新創造活力；注重與國際先進水準對標，瞄準國際水準提高人才標準，拓寬選人用人的思路和視野，不斷提高人才的綜合競爭實力。

制度創新所帶來的深刻變革，將使自貿試驗區內的政府管理模式、服務意識、法律保障體系、經濟運行機制、行事規則方式等接受嚴峻考驗。能夠劃破固有制度的外衣經受住“涅槃重生”，自貿試驗區將不僅僅是營造高標準貿易和投資規則率先試驗的“試驗田”，更是帶動地方經濟發展的“火車頭”，推動國家進一步深化改革和對外開放的“頂樑柱”。

稿源：荊楚網

作者：盧駿驊