週末讀書︱魏延安：行政架構的又一次重要歷史變遷——柏楊版資治通鑒夜讀劄記46

東漢時， 朝廷實行了刺史制度， 將全國劃分為13個州， 每州置刺史一人， 本來是負責監察各地行政官員， 但到後來， 權力不斷增大，

逐漸成為一級地方行政首長， 稱呼也變為州牧， 成為尾大不掉之勢， 東漢後期的割據勢力基本都是州牧身份。 這樣， 中國古代的行政層級由秦的中央－郡－縣三級演化為東漢時的中央－州－郡（封國）－縣四級， 中國的中、省、市、縣四級行政架構從此有了雛形， 雖在以後的歷史中有所變更， 但大體維持， 綿延已近兩千年。 但四級行政架構的演變也經歷了幾次非常重要的歷史變革， 隋朝就進行了重要改革。

出現在東漢的州， 到了南北朝之後迅速氾濫， 一州分為幾個州甚至多個州， 新的州名也層出不窮。 東漢全國統一， 總共才13州， 南北朝全國分裂後， 各分裂政權的疆域縮小， 而州的數目卻有增無減， 因為到了後來， 一個州僅只相當於一個郡那樣大小，

甚至只相當於一個縣， 州－郡（封國）－縣的層層隸屬關係迅速變為重疊的行政層級， 結果只是增多了官員， 加重了百姓負擔， 形成了十羊九牧的局面。 西元580年底， 重新統一了北方的北周下轄達210個州， 而郡只有508個， 一個州才轄2.5個郡。 南朝的陳帝國情況似乎好一些， 但西元589年被隋朝統一時， 也有30個州， 卻只有100個郡400個縣， 一個州才轄3.3個郡。

於是在西元583年， 隋朝的河南道行台兵部尚書楊尚希上書說， 現在郡縣比以前多出兩倍， 有的地方不到百里就有數縣， 有的地方戶口不滿一千竟有兩郡， 官員成群， 財力浪費， 就像是十隻羊卻有九個牧人， 建議合併小郡小縣。 正巧， 大臣蘇威上書要求廢除“郡”一級政府。 隋文帝楊堅遂下令，

撤銷“郡”， 保留“州”。 到了西元607年， 隋煬帝楊廣又下令， 改“州”為“郡”， 恢復到了古代的郡縣制， 行政層級又變為秦的中央－郡－縣三級。 再到西元609年， 已統一全國的隋朝又將西域重新納入版圖， 地域更加廣闊， 但郡只有190個、縣1255個， 行政區域合併成效明顯。 不過郡縣制的重現非常短暫， 西元618年李淵一登基就宣佈把郡再改為州。

但行政區域合併依然不能解決疆域過大治理較難的問題， 隋朝開始設置“道”這一新的行政層級， 管理某一個區域， 成為新的省級行政區域萌芽。 初設在隋帝國建立的第二年， 即西元582年， 當時共設三個道， 即河北道、西南道和河南道， 道設行台， 分別由三個皇子任尚書令， 同時配備幹練的大臣充任尚書僕射， 管理實際事務。 此後逐漸增設， 唐朝繼承這一制度， 宋改為路， 元正式變為行省。 因而， 自東漢以後， 中國的四級行政架構一直存在， 只不過唐宋時期的省級架構權力並不完全罷了。

寫於2010年9月24日

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