全面抗戰開始後， 一九三七年八月十二日， 國民黨中央常務委員會召開臨時會議， 決定設立國防最高會議為戰時黨政軍的最高領導機構。 這個機構以國民政府軍事委員會委員長蔣介石為主席， 以國民黨中央政治委員會主席汪精衛為副主席。
會議還決定組成中國大本營， 由蔣介石任海陸空大元帥， 程潛任參謀總長， 白崇禧任副參謀總長。 中國大本營是國家戰時體制， 集軍事、政治、經濟大權於一身， 以實行國家總體戰。
中國大本營將全國劃分為五個戰區：
第一戰區：司令長官蔣介石兼任， 轄第一集團軍， 總司令宋哲元；第二集團軍， 總司令劉峙；第十四集團軍， 總司令衛立煌。
第二戰區：司令長官閻錫山， 轄第六集團軍， 總司令楊愛源；第七集團軍， 總司令傅作義；預備軍， 總司令閻錫山兼任。
第三戰區：司令長官馮玉祥， 轄第八集團軍， 總司令張發奎；第九集團軍， 總司令張治中；第十集團軍， 總司令劉建緒；第十五集團軍， 總司令陳誠。
第四戰區：司令長官何應欽， 轄第四集團軍， 總司令蔣鼎文；第十二集團軍， 總司令余漢謀。
第五戰區：司令長官蔣介石兼任， 轄第三集團軍， 總司令韓複榘；第五集團軍， 總司令顧祝同。
由大元帥和參謀總長直轄的部隊是：
第一預備軍， 司令長官李宗仁；
第二預備軍， 司令長官劉湘；
第三預備軍， 司令長官龍雲；
第四預備軍， 司令長官何成浚；
第十七集團軍， 總司令馬鴻逵；
第十八集團軍， 總司令朱德。
海軍總司令陳紹寬；空軍總司令蔣介石（兼），
接著， 國民政府以大元帥蔣介石的名義正式下達了大本營第一、第二、第三號訓令， 在年初制訂的甲乙兩套作戰計畫的基礎上， 連續頒佈了一系列的作戰指導訓令， 要求所有部隊“仰即遵照實施之”：
第一戰區：“近迫該當面之敵， 實行柔性之攻擊， 以吸引其主力， 俾我第二第三戰區之作戰得從容展布。 但如敵軍企圖真面目與我決戰時， 則應毅然盡全力以防制之。 ”
第二戰區：“打破敵軍慣用包圍行動之企圖， 使其對我第一戰區不敢放膽施行正面之攻擊， 同時牽制熱河以東之敵軍， 使其對青島、淞滬之作戰不能轉用兵力。 ”
第三戰區：“迅將目下侵入淞滬之敵， 陸海軍及其空軍陸上根據地， 掃蕩撲滅，
第四戰區：“除對敵海陸空之擾亂， 完成戰備態勢外， 應充分準備參加第二期之作戰。 ”
第五戰區：“本戰區作戰之特性， 為對敵強行登陸之作戰， 故以立於主動地位， 確佔先制之利， 根本打破敵軍登陸之企圖， 此為作戰指導上之第一要義。 縱使敵軍一部先行登陸， 務必迅速圍攻而殲滅之， 不使後續兵團籍此以為安全登陸之掩護。 此為作戰指導上之第二要義。 必要時， 在指定地區之範圍內扼要固守， 絕對限制敵軍之進展， 運用機動部隊而殲滅之， 以確保我國軍南北兩戰場作戰連系之中樞。 ”
海軍：“淞滬方面實行戰爭之同時， 以閉塞吳淞口，擊滅在吳淞口以內之敵艦，並絕對防制其通過江陰以西為主，以一部協力於各要塞及陸地部隊之作戰。”
空軍：“空軍應集中主力協同陸軍，先殲滅淞滬之敵（以敵艦及炮兵為主要目標），爾後任務另指定。”
第一至第四預備軍：“除別命所示者外，各依指定之地區，迅速集中完畢後，根據各戰區前方會戰之經驗，各自實施（必要時可與中央各軍事學校連絡）適當之戰時教育，並保有隨時應戰之機動性。”
直屬部隊與預備軍同。
後方勤務部：“適應各戰區作戰之要求，完成通訊、交通諸設備，充實彈藥器材諸項補充。對集積運輸之要領，即務必分散配置，顧慮對空遮蔽，以避免敵空軍及炮兵之轟炸，且能不失時機補充前方，並考慮第二期作戰之物資充足法為要。”
以閉塞吳淞口，擊滅在吳淞口以內之敵艦，並絕對防制其通過江陰以西為主，以一部協力於各要塞及陸地部隊之作戰。”空軍：“空軍應集中主力協同陸軍，先殲滅淞滬之敵（以敵艦及炮兵為主要目標），爾後任務另指定。”
第一至第四預備軍：“除別命所示者外，各依指定之地區，迅速集中完畢後，根據各戰區前方會戰之經驗，各自實施（必要時可與中央各軍事學校連絡）適當之戰時教育，並保有隨時應戰之機動性。”
直屬部隊與預備軍同。
後方勤務部：“適應各戰區作戰之要求，完成通訊、交通諸設備，充實彈藥器材諸項補充。對集積運輸之要領，即務必分散配置，顧慮對空遮蔽，以避免敵空軍及炮兵之轟炸，且能不失時機補充前方，並考慮第二期作戰之物資充足法為要。”