全國人大常委會通過的《關於授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》（下稱《授權決定》）規定：“提起公益訴訟前， 人民檢察院應當依法督促行政機關糾正違法行政行為、履行法定職責， 或者督促、支持法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟。 ”據此， 最高檢出臺的《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（下稱《試點方案》）和《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》(下稱《實施辦法》）等規範性檔對訴前程式作了進一步的具體規定。 在此， 筆者主要根據檢察機關試點探索情況，
提起民事公益訴訟訴前程式的理論分析
作為檢察機關提起公益訴訟的前置安排， 訴前程式在整個公益訴訟制度架構中有其獨特的價值和意義， 其設置本身也有著豐富的理論基礎。
訴前程式體現司法有限性原則。
訴前程式體現尊重私權的法治原則。 公益訴訟制度的建立， 是立法者賦予與環境污染等公害不具有“直接利害關係”的民事主體和特定國家機關提起訴訟的權利。 在多個具備起訴資格主體並存的情況下， 如何協調相互之間的順序及關係，
訴前程式體現檢察權運用的謙抑原則。 根據謙抑性原則， 司法機關適用法律的同時， 還要關注法律實施的效果， 檢討法律的運行是否有利於社會善良風俗的養成和維繫，
適用訴前程式中遇到的問題
現階段， 檢察機關提起民事公益訴訟適用訴前程式還存在不少需要改進的地方， 主要包括以下幾個方面：
➀ 督促、建議的範圍過小。 公益訴訟本就是要增加賦予不具有利害關係的主體以起訴資格， 故對某一地的公害案件， 理論上全國範圍內符合法定條件的有關組織均有提起公益訴訟的權利。 如果僅對轄區內的有關組織進行建議， 範圍過於狹窄。
➁ 督促、建議的方式過於單一。 在訴前程式中， 若僅以書面形式向不確定的適格主體逐一發送督促起訴意見書， 在實踐中難以窮盡所有物件。
➂ 訴前程式回復期限過短。 按照現有規定， 一個月的回復時間， 對於被督促的機關而言，可能無法做到全面履行職責或糾正違法行為；對於被建議的有關組織而言，也可能沒有充足時間認真進行調查評估，慎重作出決定。
➃ 社會組織接受建議後遇到困難遲訴或不訴。實踐中，儘管有適格組織在回復期限內函複擬訴，但後來其發現難度較大或受其他因素干擾，遲遲不訴，甚至最終不願再訴，給檢察機關提起公益訴訟工作造成被動。
➄ 符合條件的社會組織量少力弱。各地符合法律規定條件的組織數量不多，而一些符合條件的組織，鑒於自身訴訟能力等情況，又不願提起公益訴訟。
➅ 與法院公告加入程式未能有效對接。如法院對檢察機關提起的公益訴訟再次公告，既造成訴訟不必要的時間延長，也容易導致司法資源的浪費。
完善檢察機關提起
民事公益訴訟訴前程式制度的建議
針對試點中遇到的問題，可以考慮從以下幾個方面對訴前程式進行改進和完善：
訴前程式應以所有適格主體為督促、建議物件。如果將來法律賦予檢察機關以外的特定機關，可就某一類型的案件提起公益訴訟，根據屬地管轄原則，檢察機關督促、建議的物件是明確特定的，不存在能否窮盡的問題。但對於有關組織，就應該儘量擴大履行訴前程式的物件範圍，不宜以地域為限。公益訴訟本來就不再強調起訴主體與訴訟標的的利害關係。對於法律規定的有關組織，只要其符合條件，即有權提起民事公益訴訟，對其所屬地域、體制歸屬等在所不問。對於比如生態環境領域的公益訴訟，為避免出現被督促、建議的組織不願訴，而未被督促、建議的組織卻要提起訴訟的情況，應以檢察機關以外的所有適格主體為督促、建議的物件。
實行以公告為主的多種督促、建議方式。在民事公益訴訟中，特別是生態環境類案件中，如果逐一以書面形式督促、建議，既不現實，也難以操作。故在發現公益訴訟案件線索以後，檢察機關應考慮通過在報刊、網路等社會媒體上進行公告來對不特定的潛在適格主體進行督促、建議。而對於食藥領域的公益訴訟，目前消費者權益保護法僅授權省級以上的消費者協會有提起訴訟的資格，故食藥類公益訴訟案件適格主體數量有限，且種類明確單一，加上此類案件大多數地域性較強，故可以考慮通過以書面督促、建議的方式來履行訴前程式。
回復期限以兩個月為原則，可根據具體情況適當縮短或延長。試點期間，訴前程式的回復期限按一個月計算，在時間上稍嫌過短。在實踐中，被督促的行政機關在履行職責過程中，可能涉及調查核實、舉行聽證等程式，而行政相對人還享有申請覆議、提起訴訟等權利，而這些程式的履行都需要耗費相應的時間。對被建議或者督促的有關組織來說，也有一個調查收集證據、評估損害、衡量風險的過程。因此，綜合考慮，把回復期限確定為兩個月，有利於被督促、建議的機關或者有關組織慎重決定，依法處理，並將結果回復給檢察機關。同時，對於情況急迫，必須立即採取措施或提起訴訟，否則社會公共利益將會遭受無可挽回的重大損失的，回復期限可以為十五日，甚至更短。而對於重大複雜，需要依法履行相應程式的，則回復的期限可以根據情況酌情延長。
民事公益訴訟也應注意督促行政機關履職。實踐中，行政措施相較於司法手段具有相對的優勢，其成本低，時效強，且行政機關在執法過程中也具有更大的裁量餘地，可根據現場情況靈活地進行處理。在民事公益訴訟案件中，被告違法侵害公共利益，雖然不一定構成犯罪以追究刑事責任，但相應的行政責任和民事責任在一般情況下是需要同時承擔的。因此，在訴前程式中，除了督促、建議適格主體起訴外，應同時督促行政主管部門依法履職，即使後者對同一違法行為已經作過行政處罰，行政主管部門的協助和支持也有利於證據的收集固定和訴訟的順利進行。
督促、建議起訴與支持起訴有效銜接。根據《實施辦法》規定，如果被督促、建議的機關和有關組織準備起訴，但提出需要檢察機關支援起訴的，檢察機關應依照相關法律規定支持其提起公益訴訟。現階段，由於我國公益組織力量普遍較弱，專業水準和訴訟能力不強，因此來自檢察機關或其他機關的專業支持和引導顯得至關重要。在支持起訴問題上，檢察機關可以自行支持起訴，也可以督促、建議行政執法部門作為支持起訴機關；可以應提起訴訟的有關組織的請求進行支援，也可以主動進行支持；根據具體情況，在支援起訴中可以協助調查取證，也可以提供法律諮詢、提交書面意見等。
檢察機關提起的民事公益訴訟不適用公告加入程式。在制度設計上，檢察機關提起民事公益訴訟是在其他適格主體不起訴或沒有其他適格主體的情況下，為避免公共利益繼續遭受侵害，才提起公益訴訟。在具體案件辦理過程中，檢察機關是在依法履行了訴前程式，在沒有其他主體起訴的情況下，才決定向法院提起公益訴訟的。法院在受理後啟動的公告加入程式，應當針對的是檢察機關以外的適格主體未經訴前程式而提起的公益訴訟。為避免司法資源浪費，對於檢察機關提起的民事公益訴訟，法院不應再啟動公告加入程式。
（文字：汪莉 楊學飛 編輯：要怡東）
對於被督促的機關而言，可能無法做到全面履行職責或糾正違法行為；對於被建議的有關組織而言，也可能沒有充足時間認真進行調查評估，慎重作出決定。➃ 社會組織接受建議後遇到困難遲訴或不訴。實踐中，儘管有適格組織在回復期限內函複擬訴，但後來其發現難度較大或受其他因素干擾，遲遲不訴，甚至最終不願再訴，給檢察機關提起公益訴訟工作造成被動。
➄ 符合條件的社會組織量少力弱。各地符合法律規定條件的組織數量不多，而一些符合條件的組織，鑒於自身訴訟能力等情況，又不願提起公益訴訟。
➅ 與法院公告加入程式未能有效對接。如法院對檢察機關提起的公益訴訟再次公告，既造成訴訟不必要的時間延長，也容易導致司法資源的浪費。
完善檢察機關提起
民事公益訴訟訴前程式制度的建議
針對試點中遇到的問題，可以考慮從以下幾個方面對訴前程式進行改進和完善：
訴前程式應以所有適格主體為督促、建議物件。如果將來法律賦予檢察機關以外的特定機關，可就某一類型的案件提起公益訴訟，根據屬地管轄原則，檢察機關督促、建議的物件是明確特定的，不存在能否窮盡的問題。但對於有關組織，就應該儘量擴大履行訴前程式的物件範圍，不宜以地域為限。公益訴訟本來就不再強調起訴主體與訴訟標的的利害關係。對於法律規定的有關組織，只要其符合條件，即有權提起民事公益訴訟，對其所屬地域、體制歸屬等在所不問。對於比如生態環境領域的公益訴訟，為避免出現被督促、建議的組織不願訴，而未被督促、建議的組織卻要提起訴訟的情況，應以檢察機關以外的所有適格主體為督促、建議的物件。
實行以公告為主的多種督促、建議方式。在民事公益訴訟中，特別是生態環境類案件中，如果逐一以書面形式督促、建議，既不現實，也難以操作。故在發現公益訴訟案件線索以後，檢察機關應考慮通過在報刊、網路等社會媒體上進行公告來對不特定的潛在適格主體進行督促、建議。而對於食藥領域的公益訴訟，目前消費者權益保護法僅授權省級以上的消費者協會有提起訴訟的資格，故食藥類公益訴訟案件適格主體數量有限，且種類明確單一，加上此類案件大多數地域性較強，故可以考慮通過以書面督促、建議的方式來履行訴前程式。
回復期限以兩個月為原則，可根據具體情況適當縮短或延長。試點期間，訴前程式的回復期限按一個月計算，在時間上稍嫌過短。在實踐中，被督促的行政機關在履行職責過程中，可能涉及調查核實、舉行聽證等程式，而行政相對人還享有申請覆議、提起訴訟等權利，而這些程式的履行都需要耗費相應的時間。對被建議或者督促的有關組織來說，也有一個調查收集證據、評估損害、衡量風險的過程。因此，綜合考慮，把回復期限確定為兩個月，有利於被督促、建議的機關或者有關組織慎重決定，依法處理，並將結果回復給檢察機關。同時，對於情況急迫，必須立即採取措施或提起訴訟，否則社會公共利益將會遭受無可挽回的重大損失的，回復期限可以為十五日，甚至更短。而對於重大複雜，需要依法履行相應程式的，則回復的期限可以根據情況酌情延長。
民事公益訴訟也應注意督促行政機關履職。實踐中，行政措施相較於司法手段具有相對的優勢，其成本低，時效強，且行政機關在執法過程中也具有更大的裁量餘地，可根據現場情況靈活地進行處理。在民事公益訴訟案件中，被告違法侵害公共利益，雖然不一定構成犯罪以追究刑事責任，但相應的行政責任和民事責任在一般情況下是需要同時承擔的。因此，在訴前程式中，除了督促、建議適格主體起訴外，應同時督促行政主管部門依法履職，即使後者對同一違法行為已經作過行政處罰，行政主管部門的協助和支持也有利於證據的收集固定和訴訟的順利進行。
督促、建議起訴與支持起訴有效銜接。根據《實施辦法》規定，如果被督促、建議的機關和有關組織準備起訴，但提出需要檢察機關支援起訴的，檢察機關應依照相關法律規定支持其提起公益訴訟。現階段，由於我國公益組織力量普遍較弱，專業水準和訴訟能力不強，因此來自檢察機關或其他機關的專業支持和引導顯得至關重要。在支持起訴問題上，檢察機關可以自行支持起訴，也可以督促、建議行政執法部門作為支持起訴機關；可以應提起訴訟的有關組織的請求進行支援，也可以主動進行支持；根據具體情況，在支援起訴中可以協助調查取證，也可以提供法律諮詢、提交書面意見等。
檢察機關提起的民事公益訴訟不適用公告加入程式。在制度設計上，檢察機關提起民事公益訴訟是在其他適格主體不起訴或沒有其他適格主體的情況下，為避免公共利益繼續遭受侵害，才提起公益訴訟。在具體案件辦理過程中，檢察機關是在依法履行了訴前程式，在沒有其他主體起訴的情況下，才決定向法院提起公益訴訟的。法院在受理後啟動的公告加入程式，應當針對的是檢察機關以外的適格主體未經訴前程式而提起的公益訴訟。為避免司法資源浪費，對於檢察機關提起的民事公益訴訟，法院不應再啟動公告加入程式。
（文字：汪莉 楊學飛 編輯：要怡東）