【學思踐悟十九大】智庫|上海距離國際一流營商環境還有多遠，這個短板怎麼補
｜本文根據上海市哲學社會科學規劃課題成果（上海市改革開放40周年研究系列）整理，上海市哲學社會科學規劃辦公室授權發佈
黨的十九大報告指出：“我國經濟已由高速增長階段轉向高品質發展階段，
習近平總書記2017年在中央財經領導小組第十六次會議上指出：“要改善投資和市場環境，加快對外開放步伐，降低市場運行成本，營造穩定公平透明、可預期的營商環境，
營商環境是一個國家和地區的核心競爭力。世界銀行把營商環境界定為開辦企業、獲得建築許可、獲得電力、註冊產權、獲得信貸、保護小投資者、納稅、國際貿易、合同執行和破產清算等十個方面，每個方面又包括多個指標。上海2020年除了要建成具有全球資源配置能力的國際經濟、金融、貿易、航運四個中心外，
在全球範圍，改善營商環境是一種世界性大勢，各國都在不斷優化營商環境以提升綜合競爭力。
上海優化營商環境存在較大空間
所謂營商環境，是指一個國家、地區經貿制度體系的法治化、國際化、便利化的程度。其實質，是行政監管和制度體系的開放度和對於經貿活動的便利影響。營商環境不僅對實際經濟運行產生巨大影響，
近年上海簡政放權、投資貿易便利化推進力度加大。特別通過上海自貿試驗區建設，在政府簡政放權、探索建立符合法治化、國際化、便利化要求的營商環境制度體系方面取得突破，但總體上離貿易投資最便利、行政效率最高、服務管理最規範、法治體系最完善的城市，存在較大距離。
世界銀行每年發佈《營商環境》報告（DOING BUSINESS）對全球近189個經濟體作評估，2015年起上海被納入評估之列。2016年上海10項評估指標平均得分63.38（滿分100分），低於東亞城市平均水準。正如李強書記指出的：按照面向全球的開放性、透明性要求來推進經貿營運戰略新佈局，進一步完善營商投資的法治政策體系，建立穩定規範、可預見、透明度高的法規體系，是上海“改革再出發”的重要方面。
上海對標國際最高標準、最好水準，率先形成法治化、國際化、便利化營商環境，打造國際一流的營商環境新高地，存在的主要問題，一是市場體系不夠完善，市場競爭不充分。市場活力不足，成為制約深化發展的主要障礙。二是對微觀經濟活動干預過多，企業“戴著鐐銬跳舞”，在企業資源成本、稅費成本、融資成本、制度性☆禁☆交易成本中，制度性☆禁☆交易成本最高。三是行政審批仍堅挺。已取消、下放的審批事項“含金量”不高，存在重數量、輕品質現象。一些審批事項名義上取消，但改頭換面地出現在其他變相方式中，或以“備案”行審批之實。辦理同一商事事項存在各區審核口徑不統一，公開資料未要求實際上卻另有要求，使申請人反復“跑腿”。四是政府職能轉變存在較大距離。政府部門仍管著許多管不好、效率低，本應交由市場的事務。五是政府部門管控能力強於服務能力。尤其是服務市場、服務企業和制度供給能力較弱。
加快打造國際一流的優質營商環境要有新舉措
營商環境本質上是一種制度環境。制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律規則，它決定、影響其他制度安排。要按照習近平總書記對上海工作提出的要求，把制度創新作為主攻方向，推出切實舉措，打造優質的國際化、法治化、便利化營商高地。
第一，進一步健全營商投資規制體系，提升法治化水準
營商環境涉及城市結構、法治體制機制、城市國際化水準等諸多領域和諸多問題。按照面向全球的開放性、透明性要求來推進經貿營運新佈局，建立穩定規範、可預見、透明度高的法規體系，是提升營商環境法治層級的重要方面。
外資是推動中國經濟快速發展的引擎之一，對中國經濟和開放作出了重要貢獻。1952年經濟學家馬克維茨(Markowitz)提出的“投資組合理論”和“馬克維茨模型”，認為降低風險就意味著收益，而降低政策規制的不透明、不確定性，是降低投資者對“風險”主觀認定的主要手段。要立足於綜合分析市場需求潛力、勞動力資源和價格、企業稅負及運營成本、市場期望及地緣政治等因素，全面清理各種短板，按照習近平總書記關於“要清理涉及外資的法律、法規、規章和政策檔，凡是同國家對外開放大方向和大原則不符的法律法規或條款，要限期廢止或修訂”的要求，加快健全立法，構建與世界打通的營商管理規制體系。除少數准入特別管理的領域外，外資企業設立及變更等應由審批制改為“備案制”；同時要為投資者提供更透明、詳備的資訊服務支援體系，並聚焦于向新興產業、業態提供優質法治新規範，實施革命性流程再造。
第二，完善“負面清單”模式，推行“自貿區邏輯”普遍化
2013年我國首個自貿區上海自由貿易區的設立，根本目的在於為建立法治化、國際化、便利化營商環境進行探索和示範。經國務院三輪批復，目前已形成“1+3+7”的“雁陣格局”，覆蓋全國1400平方公里，構成了新時代對外開放的新動力。上海作為我國首個設立的自由貿易區，要加快與全球技術革命、產業革命對接，提升參與全球資源配置的位置，為新時代加快創新發展提供示範。
一是要以“改革開放再出發”的勇氣減縮“負面清單”，使其更合乎世界通行慣例。上海負面清單制度、國際貿易“單一視窗”已在全國推廣，行政管理模式創新等也在全國形成了示範效應。要圍繞開放水準“最高”這一目標，推進服務貿易開放，為全國提供更多可複製可推廣的制度模組。二是要擴大敏感行業的開放，如鼓勵跨境金融開放、跨境電商開放等。目前在服務貿易規則對接方面缺乏統一性，透明度有待提升。三是更重要的，是在更大區域範圍推行“自貿區邏輯”的普遍化，放大自貿區模式效應，在全市推動經貿方式的革命性變革，把產業鏈、價值鏈、創新鏈有機結合起來，為國家頂層戰略提供包括“一帶一路”戰略目標金融連接端制度平臺、亞太自貿區營運試驗區制度平臺等制度支撐。
第三，加大簡政放權力度，推進行政審批制度改革
簡政放權是個歷史性命題。1941年陝甘寧邊區政府副主席李鼎銘等提出“精兵簡政”議案，引起毛澤東重視。1942年9月7日《解放日報》發表毛澤東起草的《一個極其重要的政策》，要求解決“龐大機構與戰爭情況的矛盾。”建國後“簡政放權”貫穿于國家治理各個階段，更成為十九大後行政體制改革的主線。
行政力量覆蓋一切的經管模式已不可持續，只有市場解決不了或解決不好的問題才是政府的事。牽住推進行政審批制度改革這一“牛鼻子”，加大簡政放權，才能有效提升制度軟實力。要推動網上全程辦理事務的落地，健全網上審批流程，強化資料共用和協同應用。消除羈絆，讓資料多跑路、百姓少跑腿，讓審批相對人得到切實的便利和實惠，降低制度性☆禁☆交易成本。
第四，加快推進“放管服”改革，加快轉變政府職能
優化營商環境關鍵要在“放管服”改革上下更大功夫。“放”要更徹底、更到位，凡市場能自行調節的就放給市場；凡是社會組織能自律管理的就放給社會；凡是基層管理更為方便有效的就放給基層。“管”要更科學、更高效。以事中事後監管為原則，事前審批為特例，探索“互聯網+監管”模式。對市場、企業、社會的“服務”要更精准、更貼心，對新產業、新業態、新模式有更為包容的服務態度。用公務員的“辛苦指數”換取群眾的“幸福指數”和企業的“發展指數”。同時要改革政府考核評價機制，讓市場主體作評判，提升企業的實際獲得感和滿意度。
第五，進一步強化創新驅動，提升制度供給的能力
營商環境本質上是一種制度環境。制度是一種公共產品，政府是制度供給的主體，也是驅動創新的主體。要更好地聚焦制度領域、聚焦加快推動制度和體制的革故鼎新。推動經濟增長的因素，包括資本、勞動力、自然資源和制度、技術，其中制度變革是最重要的“發動機”，制度因素是經濟增長的關鍵，一種能夠提供有效激勵的制度是保證經濟增長的決定性因素。上海的發展品質，取決於制度創新的強度和制度供給的品質。由此要更好地提升制度創新和制度供給的能力，通過新一輪改革建立更為開放的制度框架，以制度供給、創新驅動推進動力轉換，創造體制機制新優勢，實現轉型發展。
在全球轉向高品質發展時代，上海只有構築新的戰略優勢，才能贏得新的發展。而最重要的基礎和突破口，是對標國際最高標準、最好水準，打造國際一流的優質營商高地。既要“像繡花一樣精細”的精耕細作，注重凸現中國特色，又要遵循全球城市、“全球科創中心”發展的一般規律，吸納人類城市文明的成果，拓展以打造國際一流營商環境為核心的超大型城市治理的新境界。
作者為上海政治學會副會長/東華大學教授
世界銀行每年發佈《營商環境》報告（DOING BUSINESS）對全球近189個經濟體作評估，2015年起上海被納入評估之列。2016年上海10項評估指標平均得分63.38（滿分100分），低於東亞城市平均水準。正如李強書記指出的：按照面向全球的開放性、透明性要求來推進經貿營運戰略新佈局，進一步完善營商投資的法治政策體系，建立穩定規範、可預見、透明度高的法規體系，是上海“改革再出發”的重要方面。
上海對標國際最高標準、最好水準，率先形成法治化、國際化、便利化營商環境，打造國際一流的營商環境新高地，存在的主要問題，一是市場體系不夠完善，市場競爭不充分。市場活力不足，成為制約深化發展的主要障礙。二是對微觀經濟活動干預過多，企業“戴著鐐銬跳舞”，在企業資源成本、稅費成本、融資成本、制度性☆禁☆交易成本中，制度性☆禁☆交易成本最高。三是行政審批仍堅挺。已取消、下放的審批事項“含金量”不高，存在重數量、輕品質現象。一些審批事項名義上取消，但改頭換面地出現在其他變相方式中，或以“備案”行審批之實。辦理同一商事事項存在各區審核口徑不統一，公開資料未要求實際上卻另有要求，使申請人反復“跑腿”。四是政府職能轉變存在較大距離。政府部門仍管著許多管不好、效率低，本應交由市場的事務。五是政府部門管控能力強於服務能力。尤其是服務市場、服務企業和制度供給能力較弱。
加快打造國際一流的優質營商環境要有新舉措
營商環境本質上是一種制度環境。制度環境是一系列用來建立生產、交換與分配基礎的政治、社會和法律規則，它決定、影響其他制度安排。要按照習近平總書記對上海工作提出的要求，把制度創新作為主攻方向，推出切實舉措，打造優質的國際化、法治化、便利化營商高地。
第一，進一步健全營商投資規制體系，提升法治化水準
營商環境涉及城市結構、法治體制機制、城市國際化水準等諸多領域和諸多問題。按照面向全球的開放性、透明性要求來推進經貿營運新佈局，建立穩定規範、可預見、透明度高的法規體系，是提升營商環境法治層級的重要方面。
外資是推動中國經濟快速發展的引擎之一，對中國經濟和開放作出了重要貢獻。1952年經濟學家馬克維茨(Markowitz)提出的“投資組合理論”和“馬克維茨模型”，認為降低風險就意味著收益，而降低政策規制的不透明、不確定性，是降低投資者對“風險”主觀認定的主要手段。要立足於綜合分析市場需求潛力、勞動力資源和價格、企業稅負及運營成本、市場期望及地緣政治等因素，全面清理各種短板，按照習近平總書記關於“要清理涉及外資的法律、法規、規章和政策檔，凡是同國家對外開放大方向和大原則不符的法律法規或條款，要限期廢止或修訂”的要求，加快健全立法，構建與世界打通的營商管理規制體系。除少數准入特別管理的領域外，外資企業設立及變更等應由審批制改為“備案制”；同時要為投資者提供更透明、詳備的資訊服務支援體系，並聚焦于向新興產業、業態提供優質法治新規範，實施革命性流程再造。
第二，完善“負面清單”模式，推行“自貿區邏輯”普遍化
2013年我國首個自貿區上海自由貿易區的設立，根本目的在於為建立法治化、國際化、便利化營商環境進行探索和示範。經國務院三輪批復，目前已形成“1+3+7”的“雁陣格局”，覆蓋全國1400平方公里，構成了新時代對外開放的新動力。上海作為我國首個設立的自由貿易區，要加快與全球技術革命、產業革命對接，提升參與全球資源配置的位置，為新時代加快創新發展提供示範。
一是要以“改革開放再出發”的勇氣減縮“負面清單”，使其更合乎世界通行慣例。上海負面清單制度、國際貿易“單一視窗”已在全國推廣，行政管理模式創新等也在全國形成了示範效應。要圍繞開放水準“最高”這一目標，推進服務貿易開放，為全國提供更多可複製可推廣的制度模組。二是要擴大敏感行業的開放，如鼓勵跨境金融開放、跨境電商開放等。目前在服務貿易規則對接方面缺乏統一性，透明度有待提升。三是更重要的，是在更大區域範圍推行“自貿區邏輯”的普遍化，放大自貿區模式效應，在全市推動經貿方式的革命性變革，把產業鏈、價值鏈、創新鏈有機結合起來，為國家頂層戰略提供包括“一帶一路”戰略目標金融連接端制度平臺、亞太自貿區營運試驗區制度平臺等制度支撐。
第三，加大簡政放權力度，推進行政審批制度改革
簡政放權是個歷史性命題。1941年陝甘寧邊區政府副主席李鼎銘等提出“精兵簡政”議案，引起毛澤東重視。1942年9月7日《解放日報》發表毛澤東起草的《一個極其重要的政策》，要求解決“龐大機構與戰爭情況的矛盾。”建國後“簡政放權”貫穿于國家治理各個階段，更成為十九大後行政體制改革的主線。
行政力量覆蓋一切的經管模式已不可持續，只有市場解決不了或解決不好的問題才是政府的事。牽住推進行政審批制度改革這一“牛鼻子”，加大簡政放權，才能有效提升制度軟實力。要推動網上全程辦理事務的落地，健全網上審批流程，強化資料共用和協同應用。消除羈絆，讓資料多跑路、百姓少跑腿，讓審批相對人得到切實的便利和實惠，降低制度性☆禁☆交易成本。
第四，加快推進“放管服”改革，加快轉變政府職能
優化營商環境關鍵要在“放管服”改革上下更大功夫。“放”要更徹底、更到位，凡市場能自行調節的就放給市場；凡是社會組織能自律管理的就放給社會；凡是基層管理更為方便有效的就放給基層。“管”要更科學、更高效。以事中事後監管為原則，事前審批為特例，探索“互聯網+監管”模式。對市場、企業、社會的“服務”要更精准、更貼心，對新產業、新業態、新模式有更為包容的服務態度。用公務員的“辛苦指數”換取群眾的“幸福指數”和企業的“發展指數”。同時要改革政府考核評價機制，讓市場主體作評判，提升企業的實際獲得感和滿意度。
第五，進一步強化創新驅動，提升制度供給的能力
營商環境本質上是一種制度環境。制度是一種公共產品，政府是制度供給的主體，也是驅動創新的主體。要更好地聚焦制度領域、聚焦加快推動制度和體制的革故鼎新。推動經濟增長的因素，包括資本、勞動力、自然資源和制度、技術，其中制度變革是最重要的“發動機”，制度因素是經濟增長的關鍵，一種能夠提供有效激勵的制度是保證經濟增長的決定性因素。上海的發展品質，取決於制度創新的強度和制度供給的品質。由此要更好地提升制度創新和制度供給的能力，通過新一輪改革建立更為開放的制度框架，以制度供給、創新驅動推進動力轉換，創造體制機制新優勢，實現轉型發展。
在全球轉向高品質發展時代，上海只有構築新的戰略優勢，才能贏得新的發展。而最重要的基礎和突破口，是對標國際最高標準、最好水準，打造國際一流的優質營商高地。既要“像繡花一樣精細”的精耕細作，注重凸現中國特色，又要遵循全球城市、“全球科創中心”發展的一般規律，吸納人類城市文明的成果，拓展以打造國際一流營商環境為核心的超大型城市治理的新境界。
作者為上海政治學會副會長/東華大學教授