啟真新論｜浙江大學公共管理學院黃祖輝：準確把握中國鄉村振興戰略
編者按：資訊爆炸的年代，我們更加需要傾聽思想的聲音。浙江大學頭條號特別開闢【啟真新論】板塊，收錄浙江大學各領域專家學者獨家觀點。本期，我們推出的是浙江大學中國農村發展研究院院長、浙江大學公共管理學院教授黃祖輝的《準確把握中國鄉村振興戰略》一文。
黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，不僅是繼中國新農村建設戰略後著眼於農業農村優先發展和著力解決中國“三農”問題的又一重大戰略，而且也是著眼於解決新時代中國發展不平衡和不充分，尤其是解決城鄉發展不平衡和農村發展不充分矛盾的重大舉措。
首先，要準確把握鄉村振興戰略和城市化戰略的關係。
中國鄉村振興戰略與城市化戰略的邏輯關係進一步表明，鄉村振興的戰略重點與任務既在鄉村，又在鄉村以外。要實現城鄉人口的交互流動和優化配置，必須拓寬鄉村振興戰略的視野，既重視鄉村內部的建設發展和體制機制的創新，又重視鄉村振興外部環境的改善。由於中國的城鄉二元結構具有社會保障和財產權利雙層二元的特性，因此，從破解城鄉二元結構的體制機制的角度看，以城鄉社會保障體制和農村集體產權制度為重點的三大聯動改革，即城鄉聯動、區域聯動以及中央和地方聯動的改革，應納入鄉村振興的戰略框架，並成為鄉村振興戰略的基本驅動力。也就是說，破解城鄉二元結構，建立城鄉一體、城鄉融合、城鄉互促共進的體制機制，應成為鄉村振興和鄉村現代化的必要條件。
其次，要準確把握中國鄉村形態及其變化趨勢。改革開放以來，隨著工業化、城市化和市場化的發展，中國不僅已有2.6億農村勞動力轉向城鎮就業，而且村莊的數量也在不斷減少，從2000年的66萬個行政村，減少到2016年末的52.6萬個行政村。並且這些村莊已經分化成不同的類型，從人口集聚狀況與生活方式看，大體可以分成三大類型。一類是已被城鎮化覆蓋或即將被覆蓋的村莊，如城中村、鎮中村和城郊村，這些村莊人口集聚程度較高，村民生產和生活相分離，空間人口既包括村民，也包括非村民。另一類是2005年國家實施新農村建設以來由若干村莊“撤擴並”逐步形成的，人口相對集聚、村民生產與生活相分離、社區服務功能基本健全的中心村。還有一類是人口集聚度不高、村民生產生活依然不分離的傳統村莊。很顯然，這些不同類型的村莊，在鄉村振興中將會有不同的發展走向：有的會很快融入城鎮化，直接成為城市的組成部分；有的可能成為鄉村社區的服務中心或新型田園生態小城鎮；有的村莊，如“一方水土養不活一方人口”的貧困村，或者空心村，則有可能隨著人口的遷移或村莊的撤並而逐漸消亡；而大量的村莊，通過鄉村振興戰略的實施，會成為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”和鄉愁依舊的美麗家園。
中國鄉村形態分化與發展的態勢表明，隨著城市化和工業化的發展，中國鄉村人口分佈正在逐步從分散的自給型經濟分佈向相對集聚的市場型經濟分佈轉變，鄉村人口的空間格局與分佈正在發生著劇變。這種劇變過程意味著，一方面，鄉村的發展和振興不僅需要城市化的引領，而且也需要鄉村人口自身在空間上的相對集聚和優化分佈，這兩者應該是同步的過程；另一方面，鄉村人口空間格局與分佈的變化，也為鄉村振興戰略的實施提供了創新空間，具體而言，是為“鄉”和“村”的有機結合、優化配置和融合發展提供了創新空間。從中國不同區域鄉村的不同類型和發展實際出發，既可以以“村”為基本載體實施鄉村振興戰略，也可以以“鄉”為載體實施鄉村振興戰略。也就是說，在有條件的鄉村區域，可以通過體制機制的改革創新，探索以“鄉”主導、以“鄉”帶“村”、“鄉”“村”共治與融合發展的新型鄉村治理結構，對鄉村組織、幹部體制、人口集聚、產業發展、公共服務和產權制度等進行深化改革和優化配置，實現新型城鎮化與鄉村振興的深度融合。總而言之，中國鄉村振興戰略與城市化戰略並不是個矛盾體，而是“你中有我，我中有你”的相互交融關係。在中國鄉村振興的進程中，鄉村定將成為農業轉移人口市民化的助推器，田園生態城鎮的新空間，城鄉居民對美好生活嚮往與追求的宜居地。
二、準確把握鄉村振興戰略的目標任務實現農業農村現代化是中國鄉村振興戰略的總目標。這一目標的實現將分為三個階段，也就是：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富的目標全面實現。具體的建設目標和任務集中體現為黨的十九大報告中關於實施鄉村振興戰略的“二十字”方針，也就是要“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”這“二十字”方針與2005年黨在十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的“二十字”方針相比，無論在提法的表述及其內涵方面，還是在目標要求等方面，都有了不少全新的意涵和指向，必須予以準確把握，使相關政策和建設舉措既切合鄉村振興戰略的總體要求，又與各地鄉村發展的實際緊密結合，產生切實的效率。
“產業興旺”是鄉村振興的經濟基礎。“產業興旺”具有豐富的內涵，不能僅局限於第一產業農業的發展，而應著眼於“接二連三”、一二三產融合、功能多樣、品質取勝的現代農業產業的興旺與發展。因此，必須著眼于建立現代農業的三大體系，即產業體系、生產體系、經營體系的建構與完善；注重現代農業產業鏈延長、價值鏈提升和利益鏈完善；突出產業發展的綠色化、優質化、特色化和品牌化；推進多類型農業適度規模經營和多元化專業化農業服務發展；統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。
“生態宜居”是鄉村振興的環境基礎。要賦予“生態宜居”更多的內涵。首先，宜居的鄉村生態環境不是僅僅針對鄉村百姓宜居的生態環境，而且也應該是能滿足城市居民對美好生活嚮往的宜居環境，即對城市居民開放、城鄉互通的“生態宜居”。其次，實現鄉村“生態宜居”必須對生態保護、生態產權、生態交易、生態利益等體制機制進行改革創新，以實現鄉村自然生態環境保護與開發利用的和諧統一，使“生態宜居”的鄉村既成為城鄉居民對美好生活嚮往的所在地，又成為“綠水青山就是金山銀山”的所在地和富裕農民的重要源泉。
“鄉風文明”是鄉村振興的文化基礎，也是鄉村德治的本質體現。中國是個有著悠久文明歷史的古國，同時也是個崇尚中國特色社會主義和現代生態文明的大國。這意味著，實現鄉村振興中的“鄉風文明”，既要體現具有明顯中國特色的五千年歷史傳承的農耕文明，又應該彰顯與現代工業化、城市化、資訊化社會發展相適應的現代文明，也就是說，是體現傳統文明和現代文明相互融合與發展的“鄉風文明”。如何把這兩種文明有機結合、融為一體，形成中國特色的現代鄉村文明體系，是鄉村振興戰略實施中需要重點研究和實踐探索的課題。
“治理有效”是鄉村振興的社會基礎。治理與管理的重要區別在於，治理強調的是多元的參與性和協同性，而管理強調的是縱向的主導性和服從性。鄉村的“治理有效”是國家治理體系現代化和鄉村“善治”的必然要求和重要組成，“治理有效”應該既體現治理手段的多元化和剛柔相濟，即“三治合一”，又體現治理效果的可持續性和低成本性，並且能為廣大農民群眾所認可、所滿意。法治、德治、自治這一鄉村治理體系從制度安排的角度看，法治屬於正式制度和他治偏向的制度安排，德治則屬於非正式制度和自治偏向的制度安排，兩者一“剛”一“柔”，可以實現剛柔相濟、張弛有餘的治理效果。自治是村民自主和民主參與的重要前提和制度安排，是鄉村“治理有效”的重要制度基礎。要實現鄉村社區的有效自治，一方面，要清晰自治的邊界，並對鄉村社區組織進行必要的賦權；另一方面，要充分發揮社區集體組織的自主性和能動性。
“生活富裕”是鄉村振興的民生目標。具體而言，就是要消除鄉村貧困，持續增加鄉村居民收入，同時縮小城鄉居民在收入和社會保障方面的差距，實現鄉村人口全面小康基礎上的“生活富裕”。居民收入水準是“生活富裕”最重要的衡量標誌，但“生活富裕”不僅僅體現在收入方面，而且還應具體體現在居民生活品質方面，體現在家庭和睦、社會和諧等方面。從這一意義上講，“生活富裕”是鄉村振興戰略的終極目標。
還需要把握的是，鄉村振興戰略“二十字”方針所體現的五大目標任務是相互聯繫的有機體，因此，不僅要準確把握這“二十字”方針的科學內涵和要求，還要把握好這“二十字”方針所內涵的五大目標任務的內在邏輯性和相互關聯性，以便在鄉村振興戰略實施中能做到整體設計、突出重點、方法得當、有序推進、事半功倍。具體而言，在鄉村振興戰略推進過程中，首先，要把實現鄉村百姓“生活富裕”作為鄉村振興的根本性目標。其次，要把鄉村“治理有效”與“鄉風文明”建設緊密結合起來，通過“治理有效”促進“鄉風文明”建設，通過“鄉風文明”建設提高鄉村德治水平，實現“三治合一”的鄉村“善治”格局。再次，要把“產業興旺”與“生態宜居”有機結合起來，使“生態宜居”既成為鄉村百姓“生活富裕”的重要特徵，又成為“產業興旺”的重要標誌。這是因為，中國鄉村的“產業興旺”並不單純是體現“一產農業”的“產業興旺”，更要體現鄉村一二三產融合和功能多樣的“產業興旺”，這其中，諸如鄉村休閒旅遊業和各種類型康養產業的發展，無疑要以鄉村“生態宜居”為基礎和前提。
在準確把握鄉村振興戰略科學內涵和目標任務的同時，還應確立科學的推進思路和推進路徑。本文構建了中國鄉村振興戰略的推進思路和推進路徑框架，詳見圖1所示。
按照本文圖1的構想，中國鄉村振興戰略的推進，應從區域新型城鎮化戰略和鄉村差異化發展的實際出發，把握“二十字”方針的科學內涵及其目標任務的相互關係，然後制定具體的落地規劃。在鄉村振興戰略的具體推進過程中，還應把握“三條路徑”的同步協調，即“五個啟動”驅動、“五位一體”協同和“五對關係”把控的同步協調。也就是說，實施鄉村振興戰略，首先，要對鄉村振興戰略的科學內涵和目標任務進行充分論證；其次，要與區域城鎮化進程和鄉村發展實際緊密結合，對各地區不同形態的鄉村及其發展進行合理定位，做好頂層設計，制定出具體的計畫安排，而不宜倉促出臺與實施建設專案，切忌操之過急，以避免走彎路。
三、準確把握鄉村振興戰略的推進路徑（一）“五個啟動”的驅動路徑
推進鄉村振興，必須啟動市場、啟動主體、啟動要素、啟動政策、啟動組織。這“五個啟動”要通過深化改革來實現。換言之，鄉村振興戰略必須靠改革來驅動，這是鄉村振興戰略最重要的推進路徑。
1.啟動市場就是要充分發揮市場在鄉村振興，尤其是在實現產業興旺中的作用。啟動市場主要涉及兩個層面的改革。一是推進發揮市場機制作用與功能的改革。即以完善產權制度和要素市場化配置的改革為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。二是推進政府職能轉換的改革。即改變政府干預與包辦過多，進而替代市場的狀況，以實現政府和市場的合理分工。就鄉村振興的諸多建設任務而言，如果沒有市場作用的充分發揮，單純靠各級政府主導和投入，鄉村振興所採取的舉措充其量只是在短期內可行，長期不一定可持續。
2.啟動主體就是要啟動鄉村振興中的經營主體。首先，經營主體能否被啟動取決於它是否是市場的主體。從這一意義上講，啟動市場是啟動主體的前提，市場不活，主體一定不活。其次，啟動主體還必須賦權於主體。換言之，在鄉村振興的過程中，要通過產權制度和經營制度的改革，賦予廣大農民更多的財產權益和經營權利，使其能在市場競爭中擁有與城市居民平等的主體權利。
3.啟動要素就是要啟動土地、勞動力、資本、技術這些基本生產要素。啟動要素實際上是市場能否被啟動和要素所有者能否被啟動的基礎與關鍵。因此，還是需要堅定不移地推進要素市場化配置的改革。
4.啟動政策實質上仍要通過啟動政府的途徑來實現。這並不是要求政府無所不能，而是要求政府處理好與市場的關係。有為的政府應該既能在“市場失靈”時替代市場，又能在“市場有效”時充分發揮市場的作用。也就是說，政府的政策應該既能及時彌補“市場失靈”，又能有效發揮“市場作用”。
5.啟動組織既與主體有關，又與制度有關。組織本身就是主體，不同的組織代表著不同的主體；同時，組織也是一種制度，不同的組織代表著不同的組織制度安排。在鄉村振興中，啟動組織的重點是通過組織制度的改革與創新，促進農戶家庭組織、農民合作組織、農業企業組織、農業行業組織等多種產業組織和社會組織的協同發展，以啟動不同類型的經營主體和經營機制，實現現代農業經營主體與經營體系的有機契合。
（二）“五位元一體”的協同路徑
推進鄉村振興戰略需要全社會多主體、多力量、多機制的介入與協同，這種介入與協同的結構應該是農民主體、政府主導、企業引領、科技支撐、社會參與的“五位一體”。
1.“農民主體”就是讓廣大農民成為鄉村振興的主體力量，而不是旁觀者和跟隨者。要使農民成為鄉村振興的主體力量，必須確立農民在鄉村的主體地位。首先，要完善鄉村治理體系，賦予農民主體權利和主體責任，強化村民的自主意識和自治功能。其次，作為鄉村振興主體的農民，必須是組織化的農民，而不是分散的農民，分散的農民難以適應現代農業的發展，難以擔當鄉村振興的主體責任。因此，提高農民的組織化程度，如促進農民合作組織的健康發展、鄉村社區集體組織的完善發展，應成為鄉村振興戰略的重要組成部分。此外，作為鄉村振興主體的農民，一定是“老農人”和“新農人”並存、二者相互交融和融為一體的農民，這是中國農業農村發展中人力資源變化的趨勢所在。因此，通過教育、社保、產權等體制的深化改革與“新農人”政策的完善，提升鄉村人力資源品質，優化農民主體結構，是讓農民成為鄉村振興主體的重要環節。
2.“政府主導”是指政府在鄉村振興戰略實施中應主要發揮制導和引導的作用。所謂“制導”，首先是中央政府對鄉村振興戰略的實施與推進進行科學的頂層設計，以清晰鄉村振興的科學內涵、推進思路、發展目標、階段任務等，確保鄉村振興戰略沿著正確的方向前行。其次是各級政府根據頂層設計，結合地方實際，制定具體的實施規劃和推進鄉村振興戰略的改革方案與工作計畫。
所謂“引導”，可以看成是政府制導作用的進一步體現和延伸。只有將政府的制導作用和引導作用有效結合，才能充分體現政府在鄉村振興戰略實施中的主導作用。政府的引導作用主要體現在三個方面：一是政策引導，二是示範引導，三是投入引導。中國政府對農業農村發展應該說很重視，將“三農”工作置於各項工作“重中之重”的地位，每年都發佈與“三農”有關的“一號文件”，經常出臺支農惠農政策，頻繁建立各種類型的試驗區、示範區，不斷加大農業農村投入。但是，從政府引導的作用效果來看，仍存在政策之間協同性不夠、精准引導作用發揮不夠，不少改革試驗區和發展示範區流於形式、實際的示範引導作用發揮不夠，政府投入面廣量大、但“四兩撥千斤”的引導作用發揮不夠等問題。這表明，有效發揮政府在實施鄉村振興戰略中的主導作用，還有很大的提升與優化空間。
3.“企業引領”是指各類企業，尤其是涉農類企業，應在鄉村振興中發揮龍頭引領的作用。這種引領作用主要體現在三個方面。
一是投資農業的引領。農業不僅是一個投資回報期較長的產業，也是一個集經濟再生產和自然再生產於一體、市場風險和自然風險較高的產業。對於這樣的產業，單純依靠農民的投資熱情是遠遠不夠的，必須鼓勵和引導企業和工商資本投資農業，使其對農業投資起引領作用，並且支持企業進入農業的適宜領域，與農民共同推進產業興旺發展。
二是產業融合的引領。農村一二三產業融合發展是農業產業化經營和縱向一體化發展的必然，是農業多功能發展的要求。產業融合程度既取決於產業鏈相關主體利益機制的建構，又取決於產業鏈中核心主體的引領作用。儘管中國農業產業的基本主體是農戶和以農戶為基本成員的農民合作社，但從農村一二三產業融合發展和農業產業化經營的現實看，卻基本是企業主導的格局。因此，在農村產業融合發展的過程中，除了重視廣大農民主體和合作組織的培育外，更應重視企業在產業融合中的龍頭引領作用和企業與農民之間利益機制的完善，以形成產業融合的共贏格局。
三是帶動小農的引領。企業對小農的引領不僅體現在發展理念、技術應用、市場開拓這些方面，還應該體現在引領小農融入現代農業方面。黨的十九大報告提出要實現小農戶與現代農業發展的有機銜接，是著眼於“大國小農”這一中國基本國情的發展要點。實現小農戶與現代農業發展的有機銜接，既取決於小農自身能力的提升、小農的組織化以及適合於小農的現代農業模式的選擇，又取決於有助於克服小農局限性的體制機制的建構，如面向小農的社會化服務體系的建立與完善、農村土地制度和社保制度的進一步完善、政府產業政策對小農的惠及和惠及方式的創新等。在這些方面，企業有很大的引領空間，如組織小農、建立基地、提供培訓；建立面向小農的服務體系；通過小農生產要素的資產化、股份化，與小農建立長期的互利共贏關係，等等。
4.“科技支撐”就是要在鄉村振興中充分發揮科學技術的力量。首先是發揮農業技術對現代農業的支撐作用。現代農業是“接二連三”、功能多樣的農業產業，要支撐這樣的農業產業發展，必須拓寬農業技術的範疇，建立現代農業技術體系。也就是說，不僅要重視提高土地產出率和勞動生產率的技術進步，而且要重視提高資源利用率和品質安全的技術進步；不僅要重視“一產農業”的技術進步，而且要重視“二三產農業”的技術進步；不僅要重視單項技術應用的效率，而且要重視技術集成與組合應用的效率。其次是發揮互聯網技術對農業農村發展的支撐作用。短期看，互聯網技術對農業農村發展來說既是機遇，更是挑戰，主要表現為不少分散化、小規模、組織化程度不高的小農不適應代表高科技、由精英主導的互聯網技術及其業態的滲透和衝擊。這說明，要發揮科技在鄉村振興中的支撐作用，不僅取決於科學技術本身的應用效率及其對農業農村的適用性，還取決於科技應用主體對技術進步的適應能力，以及與技術進步、推廣應用相關的體制機制的變革，如小農的組織化、公共服務體系的建構、線上與線下的協同和互聯網的規制完善等，都應加快跟進。
5.“社會參與”是鄉村振興的重要力量和關鍵。這種社會力量既內涵於鄉村社會，更來自於城市社會。社會參與的主要力量包括企事業單位、社會團體、民間組織與志願者；社會參與的主要方式包括自主參與、合作參與、協同參與等；社會參與的主要內容包括創業參與、服務參與、援助參與、投資參與等。高校與科研機構具有人才和科技的優勢，應成為社會參與鄉村振興的重要力量。具有鄉村情懷的能人賢達是社會參與鄉村振興的積極力量，應予以積極鼓勵和引導。重要的是，要建立和完善社會參與鄉村振興戰略的體制機制。例如，出臺鼓勵高校和科研機構在鄉村建立研 發基地、科技平臺的相關政策；建立鄉村振興資訊平臺；建立大學生到鄉村就業和志願服務的激勵機制並出臺相關政策；為返鄉創業人員、新鄉賢和志願者提供對接平臺；完善企業社會責任的考核與激勵機制；梳理和完善各種形式的社會幫扶鄉村振興的專案與激勵措施等。
（三）“五對關係”的把控路徑
同步協調推進鄉村振興戰略，還需把控“五對關係”，即鄉村與城市的關係、政府與市場的關係、人口與流動的關係、表像與內涵的關係、短期與長期的關係。
1.把控鄉村與城市的關係。前文在對鄉村振興科學內涵的闡述中，實際上想表明一個基本觀點，即城市化離不開鄉村要素的支撐，鄉村振興離不開城市化的帶動，鄉村振興戰略與城市化戰略是相互依存與互動的關係，不能把兩者對立起來。再者，從中國現階段三次產業結構的演進趨勢以及工業化、城市化、農業現代化這“三化”的關係看，中國仍存在城市化和農業現代化均滯後的問題。其中，農業現代化滯後的一個重要成因是產業結構和就業結構不協調，即全社會從事農業的勞動力比重依然大大高於農業在國內生產總值中的比重。通過城市化的進一步發展不斷減少農業勞動力，是解決城市化和農業現代化雙重滯後的基本途徑。這表明，城市化戰略和鄉村振興戰略不僅要雙輪驅動，而且要有機銜接。現實的難點在於，中國仍然存在城鄉二元結構，因此，要實現這兩大戰略的雙輪驅動和有機銜接，還是要在消除城鄉二元結構這一城鄉發展一體化的最大制約因素的同時，以新型城鎮化戰略的引領，推進鄉村振興戰略的有效實施，實現兩大戰略的互促共進和有機銜接。
2.把控政府與市場的關係。在推進鄉村振興戰略的進程中，政府主要起主導作用。但政府要發揮好主導作用，關鍵還是要處理好與市場的關係，充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。政府和市場的關係本質上不是不同主體之間的關係，而是不同機制或制度之間的關係，兩者構成經濟社會最重要的治理架構。政府運行機制的主要優勢在於通過科層體系的制度安排，降低市場交易中的不確定性和交易成本。而市場運行機制的主要優勢在於通過競爭體系的制度安排，提高競爭效率，並且降低科層體系下的組織控制成本。在鄉村振興戰略的實施中實現政府和市場的合理分工、優勢互補，要求政府除了發揮制導和引導的作用外，還應對非競爭性和非排他性的資源配置以及類似公共產品的供給，提供制度安排和發揮主導性作用。在除此之外的資源配置以及產品與物品的供給方面，應充分發揮市場的主導作用，通過市場機制來配置和供給。實踐中，還應注重政府與市場的有機結合，如政府提供公共服務或公共產品，然後由市場來具體運營。此外，處理好政府與市場的關係還需要充分發揮行業組織制度的作用，以克服政府和市場都低效情況下的不足，形成政府、市場、行業組織“三位一體”的經濟治理結構。
3.把控人口與流動的關係。在鄉村振興中把握人口和流動的關係，實際上就是要把控好鄉村“留守人口”與“流動人口”的關係，這與對鄉村振興內涵的認識有關，與對鄉村振興與城市化關係的把握有關。改革開放40年來，隨著工業化和城市化的發展，中國大量鄉村人口實現了非農化和向城市的轉移。但與此同時，由於城鄉二元結構的存在，中國鄉村人口的非農化和向城市的轉移又很不徹底。這集中表現為：鄉村年輕人流向城市的多，舉家流向城市的少；非遷移性質的流動人口多，遷移進城定居的人口少。這種鄉村人口的流動性狀導致了鄉村“三留”人口（留守老人、留守兒童、留守婦女）的常態化和村落人口經常性（除春節、清明節等重要節日外）的“空心化”或村莊人氣不旺。這不僅給鄉村家庭的穩定性與和諧性帶來了隱患，而且也給鄉村社區的治理和建設帶來了“缺人”的挑戰。面對如此性狀的鄉村人口，出路並不是簡單地通過鄉村建設吸引鄉村外出人口回歸鄉村或“返鄉創業”，而是要通過城鄉二元體制的破解和城鄉一體化的發展，實現鄉村人口在城鄉之間的自由流動和擇業。與此同時，要結合鄉村村落的差異化發展，不斷優化鄉村人口在鄉村空間的分佈。毫無疑問，振興的鄉村應該是有“人氣”的鄉村，但這種“人氣”一定是在城鄉人口分佈優化和鄉村繁榮發展基礎上所形成的“人氣”，而不是單純依靠鄉村人口增加所產生的“人氣”。從城市化戰略和鄉村振興戰略的內在關係看，鄉村振興的過程應該是鄉村本土人口減少、但空間分佈優化的過程。鄉村振興中鄉村的“人氣”，很大程度上將取決於城市化的充分發展和城市人口對鄉村的嚮往與流動。
4.把控表像與內涵的關係。鄉村振興應體現在表像與內涵兩個層面。表像是鄉村振興的外在形態，內涵是鄉村振興的內在本質。鄉村振興的外在形態因不同村落自然生態與資源稟賦的不同，會呈現不同的形態風貌。在實施振興鄉村戰略的過程中，首先要從區域鄉村自然生態的特點出發，進行鄉村形態和風貌的規劃設計，不宜脫離自身實際，簡單照搬其它自然生態不同地區的鄉村外在形態和風貌。鄉村振興的外在形態和風貌，既取決於鄉村的自然生態特點與資源稟賦，更取決於鄉村振興的內涵，即其內在的本質。換句話說，決定或衡量一個地區的鄉村是否振興的，不是它的外在形態，而是它的內在本質。這主要體現為鄉村發展的體制機制，如治理有效的鄉村自治制度，激勵與約束相融的鄉村生態環境保護與利用機制，健康向上的文明鄉風，產權界定清晰並且具有活力的村集體產權制度，完善的鄉村社保制度和農民財產權益制度，等等。因此，鄉村振興中應高度重視內涵建設，要內涵建設和表像建設兩手抓，並且以內涵建設促進表像建設。
5.把控短期與長期的關係。把控鄉村振興戰略的長短期關係，有利於在鄉村振興戰略實施中做到分清輕重緩急和實現可持續發展。鄉村振興是個需要長期實施的戰略，不可能一蹴而就，因此切忌操之過急，更不能搞形象工程或單純追求鄉村外在形態的變化。要按照中央有關鄉村振興戰略的三階段發展要求，制定短期與長期相結合、內在與外在相結合的規劃與行動計畫。此外，鄉村振興戰略實施中對於長短期關係的把控，不僅要考慮戰略目標和建設專案的長短期結合，還要考慮體制機制改革與建構的長短期結合。要突出改革先行和重點突破，注重改革措施的配套和落地。對於國家已經明確的改革思路和舉措，力求在短期內抓落實，大膽推進，力爭取得成效並有所創新；對於國家沒有完全明確、但有原則性指導意見的改革，應根據自身發展的實際與條件，進行積極的探索和大膽的試驗，爭取為國家提供經驗與思路。
本文作者：黃祖輝，系浙江大學公共管理學院教授、浙江大學中國農村發展研究院院長
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本文編輯：張佳楠
中國鄉村振興戰略與城市化戰略的邏輯關係進一步表明，鄉村振興的戰略重點與任務既在鄉村，又在鄉村以外。要實現城鄉人口的交互流動和優化配置，必須拓寬鄉村振興戰略的視野，既重視鄉村內部的建設發展和體制機制的創新，又重視鄉村振興外部環境的改善。由於中國的城鄉二元結構具有社會保障和財產權利雙層二元的特性，因此，從破解城鄉二元結構的體制機制的角度看，以城鄉社會保障體制和農村集體產權制度為重點的三大聯動改革，即城鄉聯動、區域聯動以及中央和地方聯動的改革，應納入鄉村振興的戰略框架，並成為鄉村振興戰略的基本驅動力。也就是說，破解城鄉二元結構，建立城鄉一體、城鄉融合、城鄉互促共進的體制機制，應成為鄉村振興和鄉村現代化的必要條件。
其次，要準確把握中國鄉村形態及其變化趨勢。改革開放以來，隨著工業化、城市化和市場化的發展，中國不僅已有2.6億農村勞動力轉向城鎮就業，而且村莊的數量也在不斷減少，從2000年的66萬個行政村，減少到2016年末的52.6萬個行政村。並且這些村莊已經分化成不同的類型，從人口集聚狀況與生活方式看，大體可以分成三大類型。一類是已被城鎮化覆蓋或即將被覆蓋的村莊，如城中村、鎮中村和城郊村，這些村莊人口集聚程度較高，村民生產和生活相分離，空間人口既包括村民，也包括非村民。另一類是2005年國家實施新農村建設以來由若干村莊“撤擴並”逐步形成的，人口相對集聚、村民生產與生活相分離、社區服務功能基本健全的中心村。還有一類是人口集聚度不高、村民生產生活依然不分離的傳統村莊。很顯然，這些不同類型的村莊，在鄉村振興中將會有不同的發展走向：有的會很快融入城鎮化，直接成為城市的組成部分；有的可能成為鄉村社區的服務中心或新型田園生態小城鎮；有的村莊，如“一方水土養不活一方人口”的貧困村，或者空心村，則有可能隨著人口的遷移或村莊的撤並而逐漸消亡；而大量的村莊，通過鄉村振興戰略的實施，會成為“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”和鄉愁依舊的美麗家園。
中國鄉村形態分化與發展的態勢表明，隨著城市化和工業化的發展，中國鄉村人口分佈正在逐步從分散的自給型經濟分佈向相對集聚的市場型經濟分佈轉變，鄉村人口的空間格局與分佈正在發生著劇變。這種劇變過程意味著，一方面，鄉村的發展和振興不僅需要城市化的引領，而且也需要鄉村人口自身在空間上的相對集聚和優化分佈，這兩者應該是同步的過程；另一方面，鄉村人口空間格局與分佈的變化，也為鄉村振興戰略的實施提供了創新空間，具體而言，是為“鄉”和“村”的有機結合、優化配置和融合發展提供了創新空間。從中國不同區域鄉村的不同類型和發展實際出發，既可以以“村”為基本載體實施鄉村振興戰略，也可以以“鄉”為載體實施鄉村振興戰略。也就是說，在有條件的鄉村區域，可以通過體制機制的改革創新，探索以“鄉”主導、以“鄉”帶“村”、“鄉”“村”共治與融合發展的新型鄉村治理結構，對鄉村組織、幹部體制、人口集聚、產業發展、公共服務和產權制度等進行深化改革和優化配置，實現新型城鎮化與鄉村振興的深度融合。總而言之，中國鄉村振興戰略與城市化戰略並不是個矛盾體，而是“你中有我，我中有你”的相互交融關係。在中國鄉村振興的進程中，鄉村定將成為農業轉移人口市民化的助推器，田園生態城鎮的新空間，城鄉居民對美好生活嚮往與追求的宜居地。
二、準確把握鄉村振興戰略的目標任務實現農業農村現代化是中國鄉村振興戰略的總目標。這一目標的實現將分為三個階段，也就是：到2020年，鄉村振興取得重要進展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉村振興取得決定性進展，農業農村現代化基本實現；到2050年，鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富的目標全面實現。具體的建設目標和任務集中體現為黨的十九大報告中關於實施鄉村振興戰略的“二十字”方針，也就是要“按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”。“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”這“二十字”方針與2005年黨在十六屆五中全會提出的建設社會主義新農村的“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的“二十字”方針相比，無論在提法的表述及其內涵方面，還是在目標要求等方面，都有了不少全新的意涵和指向，必須予以準確把握，使相關政策和建設舉措既切合鄉村振興戰略的總體要求，又與各地鄉村發展的實際緊密結合，產生切實的效率。
“產業興旺”是鄉村振興的經濟基礎。“產業興旺”具有豐富的內涵，不能僅局限於第一產業農業的發展，而應著眼於“接二連三”、一二三產融合、功能多樣、品質取勝的現代農業產業的興旺與發展。因此，必須著眼于建立現代農業的三大體系，即產業體系、生產體系、經營體系的建構與完善；注重現代農業產業鏈延長、價值鏈提升和利益鏈完善；突出產業發展的綠色化、優質化、特色化和品牌化；推進多類型農業適度規模經營和多元化專業化農業服務發展；統籌兼顧培育新型農業經營主體和扶持小農戶，實現小農戶和現代農業發展的有機銜接。
“生態宜居”是鄉村振興的環境基礎。要賦予“生態宜居”更多的內涵。首先，宜居的鄉村生態環境不是僅僅針對鄉村百姓宜居的生態環境，而且也應該是能滿足城市居民對美好生活嚮往的宜居環境，即對城市居民開放、城鄉互通的“生態宜居”。其次，實現鄉村“生態宜居”必須對生態保護、生態產權、生態交易、生態利益等體制機制進行改革創新，以實現鄉村自然生態環境保護與開發利用的和諧統一，使“生態宜居”的鄉村既成為城鄉居民對美好生活嚮往的所在地，又成為“綠水青山就是金山銀山”的所在地和富裕農民的重要源泉。
“鄉風文明”是鄉村振興的文化基礎，也是鄉村德治的本質體現。中國是個有著悠久文明歷史的古國，同時也是個崇尚中國特色社會主義和現代生態文明的大國。這意味著，實現鄉村振興中的“鄉風文明”，既要體現具有明顯中國特色的五千年歷史傳承的農耕文明，又應該彰顯與現代工業化、城市化、資訊化社會發展相適應的現代文明，也就是說，是體現傳統文明和現代文明相互融合與發展的“鄉風文明”。如何把這兩種文明有機結合、融為一體，形成中國特色的現代鄉村文明體系，是鄉村振興戰略實施中需要重點研究和實踐探索的課題。
“治理有效”是鄉村振興的社會基礎。治理與管理的重要區別在於，治理強調的是多元的參與性和協同性，而管理強調的是縱向的主導性和服從性。鄉村的“治理有效”是國家治理體系現代化和鄉村“善治”的必然要求和重要組成，“治理有效”應該既體現治理手段的多元化和剛柔相濟，即“三治合一”，又體現治理效果的可持續性和低成本性，並且能為廣大農民群眾所認可、所滿意。法治、德治、自治這一鄉村治理體系從制度安排的角度看，法治屬於正式制度和他治偏向的制度安排，德治則屬於非正式制度和自治偏向的制度安排，兩者一“剛”一“柔”，可以實現剛柔相濟、張弛有餘的治理效果。自治是村民自主和民主參與的重要前提和制度安排，是鄉村“治理有效”的重要制度基礎。要實現鄉村社區的有效自治，一方面，要清晰自治的邊界，並對鄉村社區組織進行必要的賦權；另一方面，要充分發揮社區集體組織的自主性和能動性。
“生活富裕”是鄉村振興的民生目標。具體而言，就是要消除鄉村貧困，持續增加鄉村居民收入，同時縮小城鄉居民在收入和社會保障方面的差距，實現鄉村人口全面小康基礎上的“生活富裕”。居民收入水準是“生活富裕”最重要的衡量標誌，但“生活富裕”不僅僅體現在收入方面，而且還應具體體現在居民生活品質方面，體現在家庭和睦、社會和諧等方面。從這一意義上講，“生活富裕”是鄉村振興戰略的終極目標。
還需要把握的是，鄉村振興戰略“二十字”方針所體現的五大目標任務是相互聯繫的有機體，因此，不僅要準確把握這“二十字”方針的科學內涵和要求，還要把握好這“二十字”方針所內涵的五大目標任務的內在邏輯性和相互關聯性，以便在鄉村振興戰略實施中能做到整體設計、突出重點、方法得當、有序推進、事半功倍。具體而言，在鄉村振興戰略推進過程中，首先，要把實現鄉村百姓“生活富裕”作為鄉村振興的根本性目標。其次，要把鄉村“治理有效”與“鄉風文明”建設緊密結合起來，通過“治理有效”促進“鄉風文明”建設，通過“鄉風文明”建設提高鄉村德治水平，實現“三治合一”的鄉村“善治”格局。再次，要把“產業興旺”與“生態宜居”有機結合起來，使“生態宜居”既成為鄉村百姓“生活富裕”的重要特徵，又成為“產業興旺”的重要標誌。這是因為，中國鄉村的“產業興旺”並不單純是體現“一產農業”的“產業興旺”，更要體現鄉村一二三產融合和功能多樣的“產業興旺”，這其中，諸如鄉村休閒旅遊業和各種類型康養產業的發展，無疑要以鄉村“生態宜居”為基礎和前提。
在準確把握鄉村振興戰略科學內涵和目標任務的同時，還應確立科學的推進思路和推進路徑。本文構建了中國鄉村振興戰略的推進思路和推進路徑框架，詳見圖1所示。
按照本文圖1的構想，中國鄉村振興戰略的推進，應從區域新型城鎮化戰略和鄉村差異化發展的實際出發，把握“二十字”方針的科學內涵及其目標任務的相互關係，然後制定具體的落地規劃。在鄉村振興戰略的具體推進過程中，還應把握“三條路徑”的同步協調，即“五個啟動”驅動、“五位一體”協同和“五對關係”把控的同步協調。也就是說，實施鄉村振興戰略，首先，要對鄉村振興戰略的科學內涵和目標任務進行充分論證；其次，要與區域城鎮化進程和鄉村發展實際緊密結合，對各地區不同形態的鄉村及其發展進行合理定位，做好頂層設計，制定出具體的計畫安排，而不宜倉促出臺與實施建設專案，切忌操之過急，以避免走彎路。
三、準確把握鄉村振興戰略的推進路徑（一）“五個啟動”的驅動路徑
推進鄉村振興，必須啟動市場、啟動主體、啟動要素、啟動政策、啟動組織。這“五個啟動”要通過深化改革來實現。換言之，鄉村振興戰略必須靠改革來驅動，這是鄉村振興戰略最重要的推進路徑。
1.啟動市場就是要充分發揮市場在鄉村振興，尤其是在實現產業興旺中的作用。啟動市場主要涉及兩個層面的改革。一是推進發揮市場機制作用與功能的改革。即以完善產權制度和要素市場化配置的改革為重點，實現產權有效激勵、要素自由流動、價格反應靈活、競爭公平有序、企業優勝劣汰。二是推進政府職能轉換的改革。即改變政府干預與包辦過多，進而替代市場的狀況，以實現政府和市場的合理分工。就鄉村振興的諸多建設任務而言，如果沒有市場作用的充分發揮，單純靠各級政府主導和投入，鄉村振興所採取的舉措充其量只是在短期內可行，長期不一定可持續。
2.啟動主體就是要啟動鄉村振興中的經營主體。首先，經營主體能否被啟動取決於它是否是市場的主體。從這一意義上講，啟動市場是啟動主體的前提，市場不活，主體一定不活。其次，啟動主體還必須賦權於主體。換言之，在鄉村振興的過程中，要通過產權制度和經營制度的改革，賦予廣大農民更多的財產權益和經營權利，使其能在市場競爭中擁有與城市居民平等的主體權利。
3.啟動要素就是要啟動土地、勞動力、資本、技術這些基本生產要素。啟動要素實際上是市場能否被啟動和要素所有者能否被啟動的基礎與關鍵。因此，還是需要堅定不移地推進要素市場化配置的改革。
4.啟動政策實質上仍要通過啟動政府的途徑來實現。這並不是要求政府無所不能，而是要求政府處理好與市場的關係。有為的政府應該既能在“市場失靈”時替代市場，又能在“市場有效”時充分發揮市場的作用。也就是說，政府的政策應該既能及時彌補“市場失靈”，又能有效發揮“市場作用”。
5.啟動組織既與主體有關，又與制度有關。組織本身就是主體，不同的組織代表著不同的主體；同時，組織也是一種制度，不同的組織代表著不同的組織制度安排。在鄉村振興中，啟動組織的重點是通過組織制度的改革與創新，促進農戶家庭組織、農民合作組織、農業企業組織、農業行業組織等多種產業組織和社會組織的協同發展，以啟動不同類型的經營主體和經營機制，實現現代農業經營主體與經營體系的有機契合。
（二）“五位元一體”的協同路徑
推進鄉村振興戰略需要全社會多主體、多力量、多機制的介入與協同，這種介入與協同的結構應該是農民主體、政府主導、企業引領、科技支撐、社會參與的“五位一體”。
1.“農民主體”就是讓廣大農民成為鄉村振興的主體力量，而不是旁觀者和跟隨者。要使農民成為鄉村振興的主體力量，必須確立農民在鄉村的主體地位。首先，要完善鄉村治理體系，賦予農民主體權利和主體責任，強化村民的自主意識和自治功能。其次，作為鄉村振興主體的農民，必須是組織化的農民，而不是分散的農民，分散的農民難以適應現代農業的發展，難以擔當鄉村振興的主體責任。因此，提高農民的組織化程度，如促進農民合作組織的健康發展、鄉村社區集體組織的完善發展，應成為鄉村振興戰略的重要組成部分。此外，作為鄉村振興主體的農民，一定是“老農人”和“新農人”並存、二者相互交融和融為一體的農民，這是中國農業農村發展中人力資源變化的趨勢所在。因此，通過教育、社保、產權等體制的深化改革與“新農人”政策的完善，提升鄉村人力資源品質，優化農民主體結構，是讓農民成為鄉村振興主體的重要環節。
2.“政府主導”是指政府在鄉村振興戰略實施中應主要發揮制導和引導的作用。所謂“制導”，首先是中央政府對鄉村振興戰略的實施與推進進行科學的頂層設計，以清晰鄉村振興的科學內涵、推進思路、發展目標、階段任務等，確保鄉村振興戰略沿著正確的方向前行。其次是各級政府根據頂層設計，結合地方實際，制定具體的實施規劃和推進鄉村振興戰略的改革方案與工作計畫。
所謂“引導”，可以看成是政府制導作用的進一步體現和延伸。只有將政府的制導作用和引導作用有效結合，才能充分體現政府在鄉村振興戰略實施中的主導作用。政府的引導作用主要體現在三個方面：一是政策引導，二是示範引導，三是投入引導。中國政府對農業農村發展應該說很重視，將“三農”工作置於各項工作“重中之重”的地位，每年都發佈與“三農”有關的“一號文件”，經常出臺支農惠農政策，頻繁建立各種類型的試驗區、示範區，不斷加大農業農村投入。但是，從政府引導的作用效果來看，仍存在政策之間協同性不夠、精准引導作用發揮不夠，不少改革試驗區和發展示範區流於形式、實際的示範引導作用發揮不夠，政府投入面廣量大、但“四兩撥千斤”的引導作用發揮不夠等問題。這表明，有效發揮政府在實施鄉村振興戰略中的主導作用，還有很大的提升與優化空間。
3.“企業引領”是指各類企業，尤其是涉農類企業，應在鄉村振興中發揮龍頭引領的作用。這種引領作用主要體現在三個方面。
一是投資農業的引領。農業不僅是一個投資回報期較長的產業，也是一個集經濟再生產和自然再生產於一體、市場風險和自然風險較高的產業。對於這樣的產業，單純依靠農民的投資熱情是遠遠不夠的，必須鼓勵和引導企業和工商資本投資農業，使其對農業投資起引領作用，並且支持企業進入農業的適宜領域，與農民共同推進產業興旺發展。
二是產業融合的引領。農村一二三產業融合發展是農業產業化經營和縱向一體化發展的必然，是農業多功能發展的要求。產業融合程度既取決於產業鏈相關主體利益機制的建構，又取決於產業鏈中核心主體的引領作用。儘管中國農業產業的基本主體是農戶和以農戶為基本成員的農民合作社，但從農村一二三產業融合發展和農業產業化經營的現實看，卻基本是企業主導的格局。因此，在農村產業融合發展的過程中，除了重視廣大農民主體和合作組織的培育外，更應重視企業在產業融合中的龍頭引領作用和企業與農民之間利益機制的完善，以形成產業融合的共贏格局。
三是帶動小農的引領。企業對小農的引領不僅體現在發展理念、技術應用、市場開拓這些方面，還應該體現在引領小農融入現代農業方面。黨的十九大報告提出要實現小農戶與現代農業發展的有機銜接，是著眼於“大國小農”這一中國基本國情的發展要點。實現小農戶與現代農業發展的有機銜接，既取決於小農自身能力的提升、小農的組織化以及適合於小農的現代農業模式的選擇，又取決於有助於克服小農局限性的體制機制的建構，如面向小農的社會化服務體系的建立與完善、農村土地制度和社保制度的進一步完善、政府產業政策對小農的惠及和惠及方式的創新等。在這些方面，企業有很大的引領空間，如組織小農、建立基地、提供培訓；建立面向小農的服務體系；通過小農生產要素的資產化、股份化，與小農建立長期的互利共贏關係，等等。
4.“科技支撐”就是要在鄉村振興中充分發揮科學技術的力量。首先是發揮農業技術對現代農業的支撐作用。現代農業是“接二連三”、功能多樣的農業產業，要支撐這樣的農業產業發展，必須拓寬農業技術的範疇，建立現代農業技術體系。也就是說，不僅要重視提高土地產出率和勞動生產率的技術進步，而且要重視提高資源利用率和品質安全的技術進步；不僅要重視“一產農業”的技術進步，而且要重視“二三產農業”的技術進步；不僅要重視單項技術應用的效率，而且要重視技術集成與組合應用的效率。其次是發揮互聯網技術對農業農村發展的支撐作用。短期看，互聯網技術對農業農村發展來說既是機遇，更是挑戰，主要表現為不少分散化、小規模、組織化程度不高的小農不適應代表高科技、由精英主導的互聯網技術及其業態的滲透和衝擊。這說明，要發揮科技在鄉村振興中的支撐作用，不僅取決於科學技術本身的應用效率及其對農業農村的適用性，還取決於科技應用主體對技術進步的適應能力，以及與技術進步、推廣應用相關的體制機制的變革，如小農的組織化、公共服務體系的建構、線上與線下的協同和互聯網的規制完善等，都應加快跟進。
5.“社會參與”是鄉村振興的重要力量和關鍵。這種社會力量既內涵於鄉村社會，更來自於城市社會。社會參與的主要力量包括企事業單位、社會團體、民間組織與志願者；社會參與的主要方式包括自主參與、合作參與、協同參與等；社會參與的主要內容包括創業參與、服務參與、援助參與、投資參與等。高校與科研機構具有人才和科技的優勢，應成為社會參與鄉村振興的重要力量。具有鄉村情懷的能人賢達是社會參與鄉村振興的積極力量，應予以積極鼓勵和引導。重要的是，要建立和完善社會參與鄉村振興戰略的體制機制。例如，出臺鼓勵高校和科研機構在鄉村建立研 發基地、科技平臺的相關政策；建立鄉村振興資訊平臺；建立大學生到鄉村就業和志願服務的激勵機制並出臺相關政策；為返鄉創業人員、新鄉賢和志願者提供對接平臺；完善企業社會責任的考核與激勵機制；梳理和完善各種形式的社會幫扶鄉村振興的專案與激勵措施等。
（三）“五對關係”的把控路徑
同步協調推進鄉村振興戰略，還需把控“五對關係”，即鄉村與城市的關係、政府與市場的關係、人口與流動的關係、表像與內涵的關係、短期與長期的關係。
1.把控鄉村與城市的關係。前文在對鄉村振興科學內涵的闡述中，實際上想表明一個基本觀點，即城市化離不開鄉村要素的支撐，鄉村振興離不開城市化的帶動，鄉村振興戰略與城市化戰略是相互依存與互動的關係，不能把兩者對立起來。再者，從中國現階段三次產業結構的演進趨勢以及工業化、城市化、農業現代化這“三化”的關係看，中國仍存在城市化和農業現代化均滯後的問題。其中，農業現代化滯後的一個重要成因是產業結構和就業結構不協調，即全社會從事農業的勞動力比重依然大大高於農業在國內生產總值中的比重。通過城市化的進一步發展不斷減少農業勞動力，是解決城市化和農業現代化雙重滯後的基本途徑。這表明，城市化戰略和鄉村振興戰略不僅要雙輪驅動，而且要有機銜接。現實的難點在於，中國仍然存在城鄉二元結構，因此，要實現這兩大戰略的雙輪驅動和有機銜接，還是要在消除城鄉二元結構這一城鄉發展一體化的最大制約因素的同時，以新型城鎮化戰略的引領，推進鄉村振興戰略的有效實施，實現兩大戰略的互促共進和有機銜接。
2.把控政府與市場的關係。在推進鄉村振興戰略的進程中，政府主要起主導作用。但政府要發揮好主導作用，關鍵還是要處理好與市場的關係，充分發揮市場在資源配置方面的基礎性作用。政府和市場的關係本質上不是不同主體之間的關係，而是不同機制或制度之間的關係，兩者構成經濟社會最重要的治理架構。政府運行機制的主要優勢在於通過科層體系的制度安排，降低市場交易中的不確定性和交易成本。而市場運行機制的主要優勢在於通過競爭體系的制度安排，提高競爭效率，並且降低科層體系下的組織控制成本。在鄉村振興戰略的實施中實現政府和市場的合理分工、優勢互補，要求政府除了發揮制導和引導的作用外，還應對非競爭性和非排他性的資源配置以及類似公共產品的供給，提供制度安排和發揮主導性作用。在除此之外的資源配置以及產品與物品的供給方面，應充分發揮市場的主導作用，通過市場機制來配置和供給。實踐中，還應注重政府與市場的有機結合，如政府提供公共服務或公共產品，然後由市場來具體運營。此外，處理好政府與市場的關係還需要充分發揮行業組織制度的作用，以克服政府和市場都低效情況下的不足，形成政府、市場、行業組織“三位一體”的經濟治理結構。
3.把控人口與流動的關係。在鄉村振興中把握人口和流動的關係，實際上就是要把控好鄉村“留守人口”與“流動人口”的關係，這與對鄉村振興內涵的認識有關，與對鄉村振興與城市化關係的把握有關。改革開放40年來，隨著工業化和城市化的發展，中國大量鄉村人口實現了非農化和向城市的轉移。但與此同時，由於城鄉二元結構的存在，中國鄉村人口的非農化和向城市的轉移又很不徹底。這集中表現為：鄉村年輕人流向城市的多，舉家流向城市的少；非遷移性質的流動人口多，遷移進城定居的人口少。這種鄉村人口的流動性狀導致了鄉村“三留”人口（留守老人、留守兒童、留守婦女）的常態化和村落人口經常性（除春節、清明節等重要節日外）的“空心化”或村莊人氣不旺。這不僅給鄉村家庭的穩定性與和諧性帶來了隱患，而且也給鄉村社區的治理和建設帶來了“缺人”的挑戰。面對如此性狀的鄉村人口，出路並不是簡單地通過鄉村建設吸引鄉村外出人口回歸鄉村或“返鄉創業”，而是要通過城鄉二元體制的破解和城鄉一體化的發展，實現鄉村人口在城鄉之間的自由流動和擇業。與此同時，要結合鄉村村落的差異化發展，不斷優化鄉村人口在鄉村空間的分佈。毫無疑問，振興的鄉村應該是有“人氣”的鄉村，但這種“人氣”一定是在城鄉人口分佈優化和鄉村繁榮發展基礎上所形成的“人氣”，而不是單純依靠鄉村人口增加所產生的“人氣”。從城市化戰略和鄉村振興戰略的內在關係看，鄉村振興的過程應該是鄉村本土人口減少、但空間分佈優化的過程。鄉村振興中鄉村的“人氣”，很大程度上將取決於城市化的充分發展和城市人口對鄉村的嚮往與流動。
4.把控表像與內涵的關係。鄉村振興應體現在表像與內涵兩個層面。表像是鄉村振興的外在形態，內涵是鄉村振興的內在本質。鄉村振興的外在形態因不同村落自然生態與資源稟賦的不同，會呈現不同的形態風貌。在實施振興鄉村戰略的過程中，首先要從區域鄉村自然生態的特點出發，進行鄉村形態和風貌的規劃設計，不宜脫離自身實際，簡單照搬其它自然生態不同地區的鄉村外在形態和風貌。鄉村振興的外在形態和風貌，既取決於鄉村的自然生態特點與資源稟賦，更取決於鄉村振興的內涵，即其內在的本質。換句話說，決定或衡量一個地區的鄉村是否振興的，不是它的外在形態，而是它的內在本質。這主要體現為鄉村發展的體制機制，如治理有效的鄉村自治制度，激勵與約束相融的鄉村生態環境保護與利用機制，健康向上的文明鄉風，產權界定清晰並且具有活力的村集體產權制度，完善的鄉村社保制度和農民財產權益制度，等等。因此，鄉村振興中應高度重視內涵建設，要內涵建設和表像建設兩手抓，並且以內涵建設促進表像建設。
5.把控短期與長期的關係。把控鄉村振興戰略的長短期關係，有利於在鄉村振興戰略實施中做到分清輕重緩急和實現可持續發展。鄉村振興是個需要長期實施的戰略，不可能一蹴而就，因此切忌操之過急，更不能搞形象工程或單純追求鄉村外在形態的變化。要按照中央有關鄉村振興戰略的三階段發展要求，制定短期與長期相結合、內在與外在相結合的規劃與行動計畫。此外，鄉村振興戰略實施中對於長短期關係的把控，不僅要考慮戰略目標和建設專案的長短期結合，還要考慮體制機制改革與建構的長短期結合。要突出改革先行和重點突破，注重改革措施的配套和落地。對於國家已經明確的改革思路和舉措，力求在短期內抓落實，大膽推進，力爭取得成效並有所創新；對於國家沒有完全明確、但有原則性指導意見的改革，應根據自身發展的實際與條件，進行積極的探索和大膽的試驗，爭取為國家提供經驗與思路。
本文作者：黃祖輝，系浙江大學公共管理學院教授、浙江大學中國農村發展研究院院長
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