巴曙松：如何看待協力廠商支付國際監管研究及借鑒？
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✎編者語：本文試圖通過比較分析美國、歐盟等國和地區有關協力廠商支付業務的監管模式、監管原則和監管措施等，探討我國協力廠商支付業務的監管方式和措施的發展，
一.協力廠商支付監管的國際比較
美國、歐盟等國家和地區協力廠商支付起步較早、發展較快，近年來對協力廠商支付的監管指導思想逐步從偏向於“自律的放任自流”向偏向於“強制的監督管理”轉變。
（一）監管模式
美國對協力廠商支付實行的是功能性監管，將監管的重點放在交易的過程而不是從事協力廠商支付的機構。
（二）監管目標
在監管目標方面，世界主要發達國家具有較高一致性。總體目標均是建立和維護一個穩定、健全和高效的協力廠商支付體系，保證協力廠商支付機構和協力廠商支付市場穩健發展，進而推動經濟和金融發展。從具體目標看，首先是促進協力廠商支付手段和支付體系的高效和安全，這也與中央銀行對零售支付的監管目標是一致的，因為電子錢出現和發展的基礎仍是法定貨幣。其次是加強對消費者的保護。由於協力廠商支付機構與消費者之間存在資訊不對稱，且多數協力廠商業務存在負的外部性和天然壟斷性，如果立法不能有效保護消費者，消費者將會因擔心權益受損（如價格過高）或安全問題而減少通過非金融機構的交易，不利於協力廠商支付進而經濟的發展。因此，各國監管部門都把消費者保護作為協力廠商支付監管的重要目標。再次是防範洗錢等方面的風險。協力廠商支付為資金的轉移提供了一種新的快捷管道，有可能被洗錢者所利用，因此反洗錢也成為各國協力廠商監管的重要目標。
（三）監管原則
1.審慎監管原則
鑒於客戶沉澱資金（備付金）在確保協力廠商支付穩健運營、保護消費者權益方面處於核心地位，美國對協力廠商支付機構的審慎監管原則首先體現在對客戶沉澱資金的監管上。鑒於美國法律將協力廠商支付平臺上滯留的資金視為負債，而非聯邦銀行法中定義的存款，通過規定協力廠商支付平臺滯留的資金需要存放在商業銀行的無息帳戶中，美國聯邦存款保險公司進而以提供存款延伸保險實現對滯留資金的監管，每個用戶資金的保險上限為10萬美元。另外，在州監管層面，一般要求協力廠商支付機構不得從事銀行的存貸款業務，不得擅自留存、使用客戶交易資金，要求其保持交易資金的高度流動和安全。為保障客戶資金安全，協力廠商支付機構必須持有一定金額的擔保債券或保持相應流動資產。歐洲議會與歐盟理事會於2000 年9月18 日頒佈的《關於電子錢機構業務開辦、經營與審慎監管的2000/46/EC 指令》(簡稱《2000/46/EC 指令》)是為規範歐盟電子錢活動而採取的一項重大立法措施，其中體現的重要原則之一就是審慎監管的原則。該指令不僅對電子錢機構提出了自有資金、初始資本金和持續資金要求，也對電子錢機構所能從事的業務範圍及其所收資金的投資活動給予了嚴格限制。儘管2009 年通過的《關於電子錢機構業務開辦、經營和審慎監管的2009/110/EC 指令》對自有資金等具體規定作了一些放鬆，但整體上仍延續了審慎監管原則。
2.強化監管與支持創新兼顧的原則
美國作為協力廠商支付業務和互聯網電子商務的主導者、先行者及全球最大的受益者，主張政府儘量減少管制措施以促進協力廠商支付和電子商務的發展。因此，儘管美國針對協力廠商支付建立了較為完備的監管框架， 但在一些具體規定上相較其他國家仍顯寬鬆，以鼓勵創新。突出表現在儘管《統一貨幣服務法》對擬從事貨幣服務的機構規定了明確的准入要求，但對註冊資本金卻沒有要求，而是僅需要其維持較低金額的資本淨值，要求提供貨幣支付服務的持牌人需要維持不低於25000美元的資本淨值。歐盟所引入的電子錢機構審慎監管機制雖然是以信用機構業務審慎監管框架為參照標準,並在後者的基礎上產生，但它畢竟是不同於後者的一套獨立的具有自身特色的監管機制。歐盟希望其構建的監管框架一方面可確保電子錢機構穩健和審慎運營, 有助於電子錢在發行和應用中充分發揮其優勢；另一方面又極力避免使自身成為電子錢技術不斷革新的障礙,以免遏制有關技術的進一步發展和創新。如規定協力廠商支付機構只要取得一個成員國的“單一執照”，即可在整個歐盟通用。
3.消費者保護原則
在防範系統風險的前提下保護消費者權益是西方市場經濟監管的核心原則之一，協力廠商支付行業也不例外。從法律規定看，美國相關的消費者保護主要是從消費者使用信用卡、借記卡以及電子現金等支付工具進行支付的角度來規定，通過協力廠商進行的支付也被納入其中。相關的法律法規包括《誠實借貸法》、《統一商法典》、《公平信用卡和簽賬卡資訊披露法》、《電子資金轉移法》、《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》等十幾部法律以及美聯儲制定的E條例、D條例等。其中《誠實借貸法》是關於金融消費者保護的最早的法律，其第1643條有關信用卡的民事責任的規定， 即消費者或持卡人對未經授權的消費最多承擔50美元的責任，已成為美國法律保護持卡人權益的典範論據。《電子資金轉移法》則主要針對借記卡以及電子現金的使用，內容涉及帳單錯誤的調查與解決、消費者與髮卡人間對未經授權而使用消費者存取工具所造成損失的責任分擔等等，該法給予消費者很強的法律保護。金融危機爆發後頒佈的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，則是將金融消費者保護置於與整個金融體系改革同等重要的地位。在監管層面，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》改變了原來“多重監管、相互協調”的金融消費者保護格局。根據該法案，美聯儲下面成立獨立的金融消費者保護局，負責實施消費者教育計畫、受理投訴、收集和公佈資料、制定並實施監管規則等職責。在歐盟方面，從20世紀80年代中期以後，歐盟委員會逐漸從成員國手中接過了制定消費者保護政策的責任。歐盟委員會1997年發佈了名為《增進消費者對電子支付手段的信心》的通告，提到監管機構應考慮與消費者有關的問題：一是監管機構必須向電子錢的發行人和使用者提供透明度、責任和爭議解決程式的指南，以維護使用者的信心。二是監管機構必須考慮欺詐和偽造的風險，提高安全性。此外，歐盟委員會1998年發佈了《反對非現金支付工具的欺詐和偽造行動框架》的通告，該通告的主要內容是要求各國將欺詐和偽造非現金支付工具的行為規定為犯罪行為，以利於打擊欺詐和偽造活動。
（四）監管措施
歐美等發達國家和地區對協力廠商支付機構規定了必要的准入門檻，要求協力廠商支付平臺需通過審批取得執照，審批的內容包括資金實力、財務狀況、風險管理以及報告制度等方面。更重要的是，這種對協力廠商支付機構的審慎監管並不是單一、靜態的，准入審批只是監管的開始，分類監管和動態監管的實施能夠更好地控制風險、保證協力廠商支付機構維持良好的經營和財務狀況。
1.許可證和准入要求
通過《統一貨幣服務法》，美國對協力廠商支付機構實行有針對性的業務許可，並設置了必要的准入門檻。《統一貨幣服務法》規定所有從事貨幣匯兌等業務的機構都必須登記註冊， 獲得許可並接受監督檢查。美國對協力廠商支付機構的許可證和准入要求包括聯邦和州兩個層面。在聯邦層面，目前主要是要求其履行相應的登記、交易報告等程式。在州監管層面，貨幣轉移業務經營機構必須獲得州監管當局的專項業務經營許可。《統一貨幣服務法》對貨幣服務業務的種類進行了劃分，每一業務均有相應的業務許可要求，並從投資主體、營業場所、資金實力、財務狀況、業務經驗等方面對貨幣服務業務提供者做出了詳盡的規定。這種分類監管有利於更具針對性地監管從事不同類型協力廠商支付業務的機構，對法律法規的釋義更為明確，有利於風險控制和監管的實施。歐盟《2000/46/EC指令》、《2007/64/EC指令》、《2009/110/EC指令》等規定，各成員國應對電子錢機構以及支付機構實行業務許可制度， 確保遵守審慎監管原則的機構才能從事此類業務。根據最新的《2009/110/EC指令》，協力廠商支付機構要想獲得電子錢機構資格，必須具備不低於35萬歐元的初始資本金，且申請者必須向所在會員國的主管當局提交一份包括擬設立的電子錢機構的商業計畫、初始資本金證明、內控制度、總公司及高級管理人員的相關材料等內容的申請資料。
2.過程監管和動態監管
美國的《統一貨幣服務法》建立了動態的檢查、報告制度，它明確規定從事貨幣匯兌等業務的機構應當定期接受現場檢查，變更股權結構必須得到批准。這類機構必須維護客戶資金的安全、具有足夠的流動性，還應符合有關反洗錢的監管規定，確保資料資訊安全等。同時，對獲得許可的機構還需要每年登記一次，對於不再符合規定的企業，設置了終止、撤銷和退出管理。《統一貨幣服務法》規定，在特定條件下，可以終止、撤銷業務許可或要求從事貨幣匯兌等業務的機構退出該業務領域。歐盟也同樣對協力廠商支付機構實行動態監管，主要注重以下幾點：自有資本、充足的流動資金、合適的風險管理系統以及必要的報告制度。《2009/110/EC指令》規定，初始資本金必須是持續性地持有,並且明確規定了從事不同業務的電子錢機構持續性持有自有資金的最低限制。《2009/110/EC指令》也對協力廠商支付機構沉澱資金的投資犯罪做了明確規定。此外，歐盟要求第三支付機構在經營過程中對業務風險進行動態管理，協力廠商支付機構必須具備穩健與審慎管理、行政管理和會計核算程式以及適當的內部控制機制。在記錄和報告制度方面，協力廠商機構應定期提交財務報告、審計報告等定期報告，記錄和保留一定時間內的交易記錄。此外，監管當局的動態監管還包括對協力廠商支付機構業務的現場檢查和相應的退出機制。
二.國內監管存在的不足
對比美歐等國外成熟監管經驗，總體來看， 目前我國協力廠商支付監管中存在下列問題：
（一）協力廠商支付監管立法有待完善
首先，我國雖然制定了《管理辦法》，但其僅是一部部門規章，在我國的法律層級劃分體系中，法律效力層級比較低，可以採取的監管和處罰方法有限。其次，《管理辦法》僅對各類支付服務業務規則、沉澱資金管理、消費者保護、反洗錢等做了原則性規定，可操作性較差，有必要儘快制定相應的配套辦法。再次，與協力廠商支付有關的刑事立法、民事立法也有待進一步完善。
（二）協力廠商支付的分類不適應業務發展和監管需要
《管理辦法》將非金融機構支付服務分為網路支付（包括貨幣匯兌、互聯網支付、行動電話支付、固定電話支付、數位電視支付）、預付卡發行與受理、銀行卡收單，並按這種業務分類發放《支付業務許可證》。這種分類方法基本上是按照支付工具或者支付通道的角度來分的。但隨著科技的發展和支付服務市場分工的進一步細化，各種支付工具、支付方式和支付管道之間相互融合，相互連接，導致原有的分類方法已不能體現各種支付業務的本質特徵和風險特點，不僅不適應協力廠商支付業務的發展，也給監管和相關法規制度的制定造成了困難。
（三）規範與發展需要進一步協調
總體來看，我國對協力廠商支付的監管遵循了規範與發展並重的原則，但在一些具體的監管政策方面存在著加強規範政策與促進發展政策不相協調的地方。特別是如何適應協力廠商支付發展的需要， 如何隨著協力廠商監管經驗的不斷豐富， 有針對性的調整規範政策與發展政策的比重， 仍需不斷改進。
（四）備付金監管制度不夠靈活
我國監管政策要求協力廠商支付機構的備付金只能以銀行存款形式存在。這種監管政策在對協力廠商支付開展監管的初期，有助於防範備付金被挪用的風險，確保客戶資金安全。但該方式規定過死，不是最經濟和最有效的備付金監管模式，有必要隨著監管的逐步深入採用更加科學、更加有效的模式對備付金進行監管。
（五）消費者權益保護不足
從我國金融消費者保護領域的整體來看，還存在著缺乏完善的金融消費者保護法律制度體系、維權程式不健全、監管機制不足等問題。在此大環境下，由於協力廠商支付的科技性導致消費者與支付機構之間存在著更加明顯的資訊不對稱，且我國對協力廠商支付的監管剛剛起步，因此在協力廠商支付消費者保護方面仍存在著很多不足，如客戶備付金被挪用、客戶資訊被洩漏、服務協定霸王條款等，影響到協力廠商支付行業和電子商務的發展。
三.對完善我國協力廠商支付監管的建議
（一）完善協力廠商支付監管立法
借鑒歐美經驗，我國應在《管理辦法》等現有法規制度的基礎上，建立針對協力廠商支付的多層次的、全面的法律體系。一是借鑒國際先進立法經驗，出臺《電子資金劃撥法》等法律，將協力廠商支付納入其中，提升對協力廠商支付機構進行監管的法律層次。二是儘快出臺與《管理辦法》相配套的制度辦法，如《支付機構預付卡業務管理辦法》、《支付機構備付金管理辦法》、《支付機構反洗錢辦法》等，進一步細化對協力廠商支付業務的監管措施， 不斷提高協力廠商支付監管措施的可操作性。三是進一步提高前瞻性，努力完善與協力廠商支付相關的法規制度，如在未來制定《銀行卡條例》、《網路購物條例》以及有關金融消費者保護的法規制度的過程中，應充分考慮協力廠商支付的特點，將與協力廠商支付相關的內容納入其中。四是在推進協力廠商支付法制建設的同時，也應充分發揮行業自律的作用，由支付清算協會牽頭，制定一系列有效、合理、行業共同遵守的自律公約，培養良好的支付清算紀律，自覺維護支付市場秩序。
（二）建立分類監管和動態監管體系
協力廠商支付包括支付閘道型、虛擬帳戶型、電子錢發行型等多種類型。不同協力廠商支付模式的差別較大， 對監管的個性化要求較高， 需要建立分類監管的監管體系，而不宜採用一刀切的監管做法。從《管理辦法》來看，目前我國對協力廠商支付的分類監管主要體現在針對不同的地域範圍要求不同的註冊資本。未來，應針對不同的協力廠商支付業務模式，建立相應的監管模式。如應鼓勵互聯網支付業務和銀行卡收單業務的發展；而對於預付卡業務，應支援和鼓勵用於公益事業、公共交通等領域方便百姓日常生活的預付卡服務，規範商業企業發行並受理的預付卡業務，限制跨地區、跨行業、跨法人經營的專業預付卡公司的盲目擴張。同時，對協力廠商支付的監管也應由目前的以市場准入為主逐步過渡到以對協力廠商支付企業日常經營的動態監管為主，建立起符合協力廠商支付業務實際的動態監管體系。
（三）兼顧規範與發展
目前，根據《管理辦法》，協力廠商支付機構接受的客戶備付金應當在商業銀行開立備付金專用存款帳戶存放，但沒有規定具體的存放形式。借鑒歐盟經驗，建議可以允許協力廠商支付機構在確保備付金安全，不影響正常支付的情況下，將部分備付金用於投資，但投資應限定於經人民銀行批准、高流動性、低風險的項目。同時，為確保備付金投資的安全，並不影響正常支付，可設立針對備付金的監管指標體系。具體包括衡量協力廠商流動性風險的指標，如流通性覆蓋比率（優質流動性資產/未來30 天內資金淨流出量）、月均同步係數（月均現金流入量與月均現金流出量之比）、平均沉澱週期（現金從流入到流出協力廠商支付機構的平均時間）等；衡量支付機構資本充足性的監測指標，如淨資本率（期末淨資本/期末淨資產， 其中淨資本指淨資產減去可能的資產損失）、淨資本備付金率（備付金餘額/淨資本）等；衡量支付機構財務績效的風險監測指標，如淨資產收益率（淨利潤額/（期初淨資產額＋期末淨資產額）/2）等。
（四）保護消費者的合法權益
一是建議以部門規章的形式制定專門的協力廠商支付消費者權益保護辦法，細化《管理辦法》中有關消費者保護的規定，對協力廠商支付中的風險分配和責任承擔、支付機構資訊披露、消費者個人資訊保護等做出明確規定。二是建議在央行內部成立專門的金融消費者保護機構， 負責處理包括協力廠商支付在內的相關金融服務投訴，解決金融消費糾紛。三是加強對協力廠商支付消費者的教育，使消費者熟悉協力廠商支付的業務流程和風險點， 提高消費者安全使用意識和常識，減少風險事件和案件的發生。
文/巴曙松
此外，歐盟頒佈的《增進消費者對電子支付手段的信心》、《反對非現金支付工具的欺詐和偽造行動框架》等通告是規範協力廠商支付機構的有益補助。
（二）監管目標
在監管目標方面，世界主要發達國家具有較高一致性。總體目標均是建立和維護一個穩定、健全和高效的協力廠商支付體系，保證協力廠商支付機構和協力廠商支付市場穩健發展，進而推動經濟和金融發展。從具體目標看，首先是促進協力廠商支付手段和支付體系的高效和安全，這也與中央銀行對零售支付的監管目標是一致的，因為電子錢出現和發展的基礎仍是法定貨幣。其次是加強對消費者的保護。由於協力廠商支付機構與消費者之間存在資訊不對稱，且多數協力廠商業務存在負的外部性和天然壟斷性，如果立法不能有效保護消費者，消費者將會因擔心權益受損（如價格過高）或安全問題而減少通過非金融機構的交易，不利於協力廠商支付進而經濟的發展。因此，各國監管部門都把消費者保護作為協力廠商支付監管的重要目標。再次是防範洗錢等方面的風險。協力廠商支付為資金的轉移提供了一種新的快捷管道，有可能被洗錢者所利用，因此反洗錢也成為各國協力廠商監管的重要目標。
（三）監管原則
1.審慎監管原則
鑒於客戶沉澱資金（備付金）在確保協力廠商支付穩健運營、保護消費者權益方面處於核心地位，美國對協力廠商支付機構的審慎監管原則首先體現在對客戶沉澱資金的監管上。鑒於美國法律將協力廠商支付平臺上滯留的資金視為負債，而非聯邦銀行法中定義的存款，通過規定協力廠商支付平臺滯留的資金需要存放在商業銀行的無息帳戶中，美國聯邦存款保險公司進而以提供存款延伸保險實現對滯留資金的監管，每個用戶資金的保險上限為10萬美元。另外，在州監管層面，一般要求協力廠商支付機構不得從事銀行的存貸款業務，不得擅自留存、使用客戶交易資金，要求其保持交易資金的高度流動和安全。為保障客戶資金安全，協力廠商支付機構必須持有一定金額的擔保債券或保持相應流動資產。歐洲議會與歐盟理事會於2000 年9月18 日頒佈的《關於電子錢機構業務開辦、經營與審慎監管的2000/46/EC 指令》(簡稱《2000/46/EC 指令》)是為規範歐盟電子錢活動而採取的一項重大立法措施，其中體現的重要原則之一就是審慎監管的原則。該指令不僅對電子錢機構提出了自有資金、初始資本金和持續資金要求，也對電子錢機構所能從事的業務範圍及其所收資金的投資活動給予了嚴格限制。儘管2009 年通過的《關於電子錢機構業務開辦、經營和審慎監管的2009/110/EC 指令》對自有資金等具體規定作了一些放鬆，但整體上仍延續了審慎監管原則。
2.強化監管與支持創新兼顧的原則
美國作為協力廠商支付業務和互聯網電子商務的主導者、先行者及全球最大的受益者，主張政府儘量減少管制措施以促進協力廠商支付和電子商務的發展。因此，儘管美國針對協力廠商支付建立了較為完備的監管框架， 但在一些具體規定上相較其他國家仍顯寬鬆，以鼓勵創新。突出表現在儘管《統一貨幣服務法》對擬從事貨幣服務的機構規定了明確的准入要求，但對註冊資本金卻沒有要求，而是僅需要其維持較低金額的資本淨值，要求提供貨幣支付服務的持牌人需要維持不低於25000美元的資本淨值。歐盟所引入的電子錢機構審慎監管機制雖然是以信用機構業務審慎監管框架為參照標準,並在後者的基礎上產生，但它畢竟是不同於後者的一套獨立的具有自身特色的監管機制。歐盟希望其構建的監管框架一方面可確保電子錢機構穩健和審慎運營, 有助於電子錢在發行和應用中充分發揮其優勢；另一方面又極力避免使自身成為電子錢技術不斷革新的障礙,以免遏制有關技術的進一步發展和創新。如規定協力廠商支付機構只要取得一個成員國的“單一執照”，即可在整個歐盟通用。
3.消費者保護原則
在防範系統風險的前提下保護消費者權益是西方市場經濟監管的核心原則之一，協力廠商支付行業也不例外。從法律規定看，美國相關的消費者保護主要是從消費者使用信用卡、借記卡以及電子現金等支付工具進行支付的角度來規定，通過協力廠商進行的支付也被納入其中。相關的法律法規包括《誠實借貸法》、《統一商法典》、《公平信用卡和簽賬卡資訊披露法》、《電子資金轉移法》、《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》等十幾部法律以及美聯儲制定的E條例、D條例等。其中《誠實借貸法》是關於金融消費者保護的最早的法律，其第1643條有關信用卡的民事責任的規定， 即消費者或持卡人對未經授權的消費最多承擔50美元的責任，已成為美國法律保護持卡人權益的典範論據。《電子資金轉移法》則主要針對借記卡以及電子現金的使用，內容涉及帳單錯誤的調查與解決、消費者與髮卡人間對未經授權而使用消費者存取工具所造成損失的責任分擔等等，該法給予消費者很強的法律保護。金融危機爆發後頒佈的《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》，則是將金融消費者保護置於與整個金融體系改革同等重要的地位。在監管層面，《多德—弗蘭克華爾街改革與消費者保護法案》改變了原來“多重監管、相互協調”的金融消費者保護格局。根據該法案，美聯儲下面成立獨立的金融消費者保護局，負責實施消費者教育計畫、受理投訴、收集和公佈資料、制定並實施監管規則等職責。在歐盟方面，從20世紀80年代中期以後，歐盟委員會逐漸從成員國手中接過了制定消費者保護政策的責任。歐盟委員會1997年發佈了名為《增進消費者對電子支付手段的信心》的通告，提到監管機構應考慮與消費者有關的問題：一是監管機構必須向電子錢的發行人和使用者提供透明度、責任和爭議解決程式的指南，以維護使用者的信心。二是監管機構必須考慮欺詐和偽造的風險，提高安全性。此外，歐盟委員會1998年發佈了《反對非現金支付工具的欺詐和偽造行動框架》的通告，該通告的主要內容是要求各國將欺詐和偽造非現金支付工具的行為規定為犯罪行為，以利於打擊欺詐和偽造活動。
（四）監管措施
歐美等發達國家和地區對協力廠商支付機構規定了必要的准入門檻，要求協力廠商支付平臺需通過審批取得執照，審批的內容包括資金實力、財務狀況、風險管理以及報告制度等方面。更重要的是，這種對協力廠商支付機構的審慎監管並不是單一、靜態的，准入審批只是監管的開始，分類監管和動態監管的實施能夠更好地控制風險、保證協力廠商支付機構維持良好的經營和財務狀況。
1.許可證和准入要求
通過《統一貨幣服務法》，美國對協力廠商支付機構實行有針對性的業務許可，並設置了必要的准入門檻。《統一貨幣服務法》規定所有從事貨幣匯兌等業務的機構都必須登記註冊， 獲得許可並接受監督檢查。美國對協力廠商支付機構的許可證和准入要求包括聯邦和州兩個層面。在聯邦層面，目前主要是要求其履行相應的登記、交易報告等程式。在州監管層面，貨幣轉移業務經營機構必須獲得州監管當局的專項業務經營許可。《統一貨幣服務法》對貨幣服務業務的種類進行了劃分，每一業務均有相應的業務許可要求，並從投資主體、營業場所、資金實力、財務狀況、業務經驗等方面對貨幣服務業務提供者做出了詳盡的規定。這種分類監管有利於更具針對性地監管從事不同類型協力廠商支付業務的機構，對法律法規的釋義更為明確，有利於風險控制和監管的實施。歐盟《2000/46/EC指令》、《2007/64/EC指令》、《2009/110/EC指令》等規定，各成員國應對電子錢機構以及支付機構實行業務許可制度， 確保遵守審慎監管原則的機構才能從事此類業務。根據最新的《2009/110/EC指令》，協力廠商支付機構要想獲得電子錢機構資格，必須具備不低於35萬歐元的初始資本金，且申請者必須向所在會員國的主管當局提交一份包括擬設立的電子錢機構的商業計畫、初始資本金證明、內控制度、總公司及高級管理人員的相關材料等內容的申請資料。
2.過程監管和動態監管
美國的《統一貨幣服務法》建立了動態的檢查、報告制度，它明確規定從事貨幣匯兌等業務的機構應當定期接受現場檢查，變更股權結構必須得到批准。這類機構必須維護客戶資金的安全、具有足夠的流動性，還應符合有關反洗錢的監管規定，確保資料資訊安全等。同時，對獲得許可的機構還需要每年登記一次，對於不再符合規定的企業，設置了終止、撤銷和退出管理。《統一貨幣服務法》規定，在特定條件下，可以終止、撤銷業務許可或要求從事貨幣匯兌等業務的機構退出該業務領域。歐盟也同樣對協力廠商支付機構實行動態監管，主要注重以下幾點：自有資本、充足的流動資金、合適的風險管理系統以及必要的報告制度。《2009/110/EC指令》規定，初始資本金必須是持續性地持有,並且明確規定了從事不同業務的電子錢機構持續性持有自有資金的最低限制。《2009/110/EC指令》也對協力廠商支付機構沉澱資金的投資犯罪做了明確規定。此外，歐盟要求第三支付機構在經營過程中對業務風險進行動態管理，協力廠商支付機構必須具備穩健與審慎管理、行政管理和會計核算程式以及適當的內部控制機制。在記錄和報告制度方面，協力廠商機構應定期提交財務報告、審計報告等定期報告，記錄和保留一定時間內的交易記錄。此外，監管當局的動態監管還包括對協力廠商支付機構業務的現場檢查和相應的退出機制。
二.國內監管存在的不足
對比美歐等國外成熟監管經驗，總體來看， 目前我國協力廠商支付監管中存在下列問題：
（一）協力廠商支付監管立法有待完善
首先，我國雖然制定了《管理辦法》，但其僅是一部部門規章，在我國的法律層級劃分體系中，法律效力層級比較低，可以採取的監管和處罰方法有限。其次，《管理辦法》僅對各類支付服務業務規則、沉澱資金管理、消費者保護、反洗錢等做了原則性規定，可操作性較差，有必要儘快制定相應的配套辦法。再次，與協力廠商支付有關的刑事立法、民事立法也有待進一步完善。
（二）協力廠商支付的分類不適應業務發展和監管需要
《管理辦法》將非金融機構支付服務分為網路支付（包括貨幣匯兌、互聯網支付、行動電話支付、固定電話支付、數位電視支付）、預付卡發行與受理、銀行卡收單，並按這種業務分類發放《支付業務許可證》。這種分類方法基本上是按照支付工具或者支付通道的角度來分的。但隨著科技的發展和支付服務市場分工的進一步細化，各種支付工具、支付方式和支付管道之間相互融合，相互連接，導致原有的分類方法已不能體現各種支付業務的本質特徵和風險特點，不僅不適應協力廠商支付業務的發展，也給監管和相關法規制度的制定造成了困難。
（三）規範與發展需要進一步協調
總體來看，我國對協力廠商支付的監管遵循了規範與發展並重的原則，但在一些具體的監管政策方面存在著加強規範政策與促進發展政策不相協調的地方。特別是如何適應協力廠商支付發展的需要， 如何隨著協力廠商監管經驗的不斷豐富， 有針對性的調整規範政策與發展政策的比重， 仍需不斷改進。
（四）備付金監管制度不夠靈活
我國監管政策要求協力廠商支付機構的備付金只能以銀行存款形式存在。這種監管政策在對協力廠商支付開展監管的初期，有助於防範備付金被挪用的風險，確保客戶資金安全。但該方式規定過死，不是最經濟和最有效的備付金監管模式，有必要隨著監管的逐步深入採用更加科學、更加有效的模式對備付金進行監管。
（五）消費者權益保護不足
從我國金融消費者保護領域的整體來看，還存在著缺乏完善的金融消費者保護法律制度體系、維權程式不健全、監管機制不足等問題。在此大環境下，由於協力廠商支付的科技性導致消費者與支付機構之間存在著更加明顯的資訊不對稱，且我國對協力廠商支付的監管剛剛起步，因此在協力廠商支付消費者保護方面仍存在著很多不足，如客戶備付金被挪用、客戶資訊被洩漏、服務協定霸王條款等，影響到協力廠商支付行業和電子商務的發展。
三.對完善我國協力廠商支付監管的建議
（一）完善協力廠商支付監管立法
借鑒歐美經驗，我國應在《管理辦法》等現有法規制度的基礎上，建立針對協力廠商支付的多層次的、全面的法律體系。一是借鑒國際先進立法經驗，出臺《電子資金劃撥法》等法律，將協力廠商支付納入其中，提升對協力廠商支付機構進行監管的法律層次。二是儘快出臺與《管理辦法》相配套的制度辦法，如《支付機構預付卡業務管理辦法》、《支付機構備付金管理辦法》、《支付機構反洗錢辦法》等，進一步細化對協力廠商支付業務的監管措施， 不斷提高協力廠商支付監管措施的可操作性。三是進一步提高前瞻性，努力完善與協力廠商支付相關的法規制度，如在未來制定《銀行卡條例》、《網路購物條例》以及有關金融消費者保護的法規制度的過程中，應充分考慮協力廠商支付的特點，將與協力廠商支付相關的內容納入其中。四是在推進協力廠商支付法制建設的同時，也應充分發揮行業自律的作用，由支付清算協會牽頭，制定一系列有效、合理、行業共同遵守的自律公約，培養良好的支付清算紀律，自覺維護支付市場秩序。
（二）建立分類監管和動態監管體系
協力廠商支付包括支付閘道型、虛擬帳戶型、電子錢發行型等多種類型。不同協力廠商支付模式的差別較大， 對監管的個性化要求較高， 需要建立分類監管的監管體系，而不宜採用一刀切的監管做法。從《管理辦法》來看，目前我國對協力廠商支付的分類監管主要體現在針對不同的地域範圍要求不同的註冊資本。未來，應針對不同的協力廠商支付業務模式，建立相應的監管模式。如應鼓勵互聯網支付業務和銀行卡收單業務的發展；而對於預付卡業務，應支援和鼓勵用於公益事業、公共交通等領域方便百姓日常生活的預付卡服務，規範商業企業發行並受理的預付卡業務，限制跨地區、跨行業、跨法人經營的專業預付卡公司的盲目擴張。同時，對協力廠商支付的監管也應由目前的以市場准入為主逐步過渡到以對協力廠商支付企業日常經營的動態監管為主，建立起符合協力廠商支付業務實際的動態監管體系。
（三）兼顧規範與發展
目前，根據《管理辦法》，協力廠商支付機構接受的客戶備付金應當在商業銀行開立備付金專用存款帳戶存放，但沒有規定具體的存放形式。借鑒歐盟經驗，建議可以允許協力廠商支付機構在確保備付金安全，不影響正常支付的情況下，將部分備付金用於投資，但投資應限定於經人民銀行批准、高流動性、低風險的項目。同時，為確保備付金投資的安全，並不影響正常支付，可設立針對備付金的監管指標體系。具體包括衡量協力廠商流動性風險的指標，如流通性覆蓋比率（優質流動性資產/未來30 天內資金淨流出量）、月均同步係數（月均現金流入量與月均現金流出量之比）、平均沉澱週期（現金從流入到流出協力廠商支付機構的平均時間）等；衡量支付機構資本充足性的監測指標，如淨資本率（期末淨資本/期末淨資產， 其中淨資本指淨資產減去可能的資產損失）、淨資本備付金率（備付金餘額/淨資本）等；衡量支付機構財務績效的風險監測指標，如淨資產收益率（淨利潤額/（期初淨資產額＋期末淨資產額）/2）等。
（四）保護消費者的合法權益
一是建議以部門規章的形式制定專門的協力廠商支付消費者權益保護辦法，細化《管理辦法》中有關消費者保護的規定，對協力廠商支付中的風險分配和責任承擔、支付機構資訊披露、消費者個人資訊保護等做出明確規定。二是建議在央行內部成立專門的金融消費者保護機構， 負責處理包括協力廠商支付在內的相關金融服務投訴，解決金融消費糾紛。三是加強對協力廠商支付消費者的教育，使消費者熟悉協力廠商支付的業務流程和風險點， 提高消費者安全使用意識和常識，減少風險事件和案件的發生。
文/巴曙松