巴曙松：如何看待支付結構多元化進程中的支付帳戶分類監管？
✎小編語：近年來，支付帳戶呈現出明顯的多元化發展趨勢。如何有效平衡支付帳戶多元化進程中的安全與效率、創新與規範乃至維護公平競爭的環境，已經成為十分值得關注和思考的問題。
近年來，隨著以協力廠商支付為典型代表的新興支付業務的高速增長，承擔各種資金運用、來源和周轉過程的載體—支付帳戶呈現出明顯的多元化發展趨勢：提供支付帳戶開立、使用的服務機構日趨多元化；新興支付行業“跨界”合作物件的多元化和合作內容的深化；支付創新及其典型應用的特色化、差異化等等。
支付帳戶多元化的現實
在今天的社會經濟金融體系中，
儘管目前的監管體系中並無權威的“支付帳戶”定義。但從行為特徵上考量，上述5種帳戶功能中的後3種無疑都與支付有關，即“用於支付的帳戶”，其實質是承擔各種資金運用、來源和周轉過程的載體。
按照這個理解，我們可以大致歸納出以下三種主要的支付帳戶分類方式：1）按照帳戶主體，可分為單位帳戶和個人帳戶；2）按照提供服務的機構類別，
此外，對比近年來個人銀行結算帳戶數量增幅放緩、個人新興支付帳戶數量大幅增加的實際，也可以在一定程度上清晰地觀察到支付帳戶多元化的趨勢。據統計，2013年個人銀行結算帳戶較上年末增長15%，增速放緩了5%。同期，單位銀行結算帳戶較上年末增長12%，增速與上年基本持平（資料來源自中國人民銀行《2013年支付體系運行總體情況》）。2013年支付機構移動近場支付客戶數量為6000萬戶，比2012年增加了4200萬戶，增幅超過230%；2013年銀行移動支付個人客戶數量為3.63億戶，比2012年增加了1.18億戶，增幅為48%（資料來源自中國支付清算協會《中國支付清算行業運行報告（2014）》）。就其主要原因，主要是單位客戶間資金的流轉更強調安全，銀行依然是首要選擇；而個人帳戶更加注重使用的便利性，更青睞於新興支付帳戶。
支付帳戶監管現狀及問題
目前，中國支付帳戶的監管主體是中國人民銀行，其對於支付帳戶的監管主要以提供服務的機構和業務類型為分類標準，分別按照《人民幣銀行結算帳戶管理辦法》、《支付機構客戶備付金存管辦法》、《支付機構預付卡業務管理辦法》等不同規則對依託銀行結算帳戶、協力廠商支付機構帳戶以及其他特定帳戶開展的各類型支付業務或與支付活動相關的基礎行為進行相應的監管。
比較來看，中國對於銀行結算帳戶的監管更為健全，建立了涵蓋帳戶開立、變更、撤銷、資訊申報、使用規範等在內一整套規則。以“規則型”監管為主線的銀行結算帳戶監管，其未來發展趨勢主要是適應市場經濟、社會發展、保護存款人合法權益乃至提升銀行業整體實力的需要，以實名制為基礎，努力營造更為合法、平等、鼓勵創新的支付帳戶使用環境。
而從協力廠商支付機構支付帳戶應用中暴露的問題來看，未來對於協力廠商支付機構帳戶的監管則仍有待進一步的完善。首先，需要進一步夯實名制基礎。協力廠商支付機構帳戶對帳戶實名制、帳戶風險控制管理等方面並未強制要求，存在套現、洗錢等違法犯罪活動的風險。其次，需要進一步增強帳戶資訊保護，保證帳戶主體的資訊安全。協力廠商支付機構擁有大量持卡人敏感資訊，如果管理不當，可能存在資訊洩露風險。再次，需要努力構建覆蓋全鏈條或業務全流程的協力廠商支付機構帳戶監管框架。由於多頭存管銀行的存在，商業銀行不能真正掌握協力廠商支付機構帳戶的資金流動，且餘額支付模式下商戶收支也很難被監管。最後，需要進一步關注、監控協力廠商支付機構帳戶應用帶來的潛在影響。如依託協力廠商支付機構帳戶提供的透支或融資服務會產生信用擴張，可能會對貨幣政策以及宏觀金融調控帶來影響。通過上述四方面的努力，努力縮小協力廠商支付機構支付帳戶與銀行結算帳戶在監管約束方面的差異，努力針對不同業務類型、帳戶功能，實現規則型監管與原則型監管之間的動態平衡。
成熟市場支付帳戶監管經驗與借鑒
成熟市場對於支付帳戶的監管也是以帳戶分類為基礎的，但是其分類標準更為複雜，通常以提供服務的機構為一級分類標準，以帳戶功能為二級分類標準。
以美國為例，美國聯邦立法層面和州立法層面首先針對銀行帳戶和非銀行類支付機構帳戶設置了不同的監管標準。更進一步，聯邦立法層面和州立法層面分別結合其對非銀行類支付機構功能的理解，對支付帳戶進行差異化的監管。比如，美國聯邦將非銀行類支付機構定義為貨幣服務商，僅具有支付功能，不具有儲蓄功能。而在州立法層面，大部分州將其定義為“非銀行金融機構”，主要從事支付結算服務，不能吸儲和放貸（與聯邦層面的定義類似）；少部分州則從其業務的實質出發，認為非銀行類支付機構正在從事“非法”的銀行業務，需要遵照對“銀行”的監管要求進行監管。
歐盟在對銀行帳戶和非銀行類支付機構帳戶進行分類監管的同時，對非銀行類支付機構的定位一直在隨著對其認識的逐步深入進行動態調整。以PayPal為例，2004年，英國向PayPal頒發的是電子錢機構許可；而在2007年，盧森堡卻根據其申請向其頒發了銀行牌照。2011年4月30日起，歐盟《電子錢機構指令》被廢除，網上非銀行類支付機構被認定為“信貸機構”，按照信貸機構的標準接受嚴格監管。
支付帳戶分類監管的政策建議
綜合考慮中國當前支付帳戶監管存在的問題以及成熟市場成熟的監管經驗，中國有必要在現有支付帳戶監管框架下，進一步從功能和行為特徵視角細化支付帳戶的分類標準，提升支付帳戶監管的靈活性，建立完善的、動態的新型支付帳戶監管體系。
具體操作上，中國可以借鑒歐美以提供服務的機構為一級分類標準，以帳戶功能應用為二級分類標準的支付帳戶分類方式。一方面，現存的分類標準已經不能夠滿足支付帳戶的發展現狀，對於非銀行類支付機構帳戶監管的不完善使得該類機構有可能出現監管套利，從而可能加大支付帳戶的風險暴露。另一方面，隨著支付技術日新月異的發展，非銀行類支付機構帳戶可能涉足的功能應用邊界將會進一步拓展，以提供服務的機構進行分類只是一種相對靜態的分類方式，並沒有考慮各類帳戶所涉足業務的動態發展，只有從基礎功能應用層面進行監管才能防止監管套利的發生。
在支付結構日益多元化的進程中，支付帳戶監管的價值目標應以效率為本位，並兼顧安全。自《非金融機構支付服務管理辦法》頒佈以來，中國的非銀行類支付機構帳戶已經取得了長足的發展，不僅使用者數與交易規模日漸壯大，功能類別也日趨豐富。因此，在現行的支付帳戶分類標準中增設以帳戶功能應用為基礎的分類標準將是中國支付帳戶監管的必然選擇，也是未來支付帳戶體系健康發展的重要保障，只有這樣才能避免新興支付行業對傳統支付仲介組織可能出現的“過度”衝擊，甚至出現支付行業在特定發展階段因過於關注創新而忽視風險，最終導致潛在風險的累積以及經營環境“惡化”的不良後果。
文／巴曙松
此外，對比近年來個人銀行結算帳戶數量增幅放緩、個人新興支付帳戶數量大幅增加的實際，也可以在一定程度上清晰地觀察到支付帳戶多元化的趨勢。據統計，2013年個人銀行結算帳戶較上年末增長15%，增速放緩了5%。同期，單位銀行結算帳戶較上年末增長12%，增速與上年基本持平（資料來源自中國人民銀行《2013年支付體系運行總體情況》）。2013年支付機構移動近場支付客戶數量為6000萬戶，比2012年增加了4200萬戶，增幅超過230%；2013年銀行移動支付個人客戶數量為3.63億戶，比2012年增加了1.18億戶，增幅為48%（資料來源自中國支付清算協會《中國支付清算行業運行報告（2014）》）。就其主要原因，主要是單位客戶間資金的流轉更強調安全，銀行依然是首要選擇；而個人帳戶更加注重使用的便利性，更青睞於新興支付帳戶。
支付帳戶監管現狀及問題
目前，中國支付帳戶的監管主體是中國人民銀行，其對於支付帳戶的監管主要以提供服務的機構和業務類型為分類標準，分別按照《人民幣銀行結算帳戶管理辦法》、《支付機構客戶備付金存管辦法》、《支付機構預付卡業務管理辦法》等不同規則對依託銀行結算帳戶、協力廠商支付機構帳戶以及其他特定帳戶開展的各類型支付業務或與支付活動相關的基礎行為進行相應的監管。
比較來看，中國對於銀行結算帳戶的監管更為健全，建立了涵蓋帳戶開立、變更、撤銷、資訊申報、使用規範等在內一整套規則。以“規則型”監管為主線的銀行結算帳戶監管，其未來發展趨勢主要是適應市場經濟、社會發展、保護存款人合法權益乃至提升銀行業整體實力的需要，以實名制為基礎，努力營造更為合法、平等、鼓勵創新的支付帳戶使用環境。
而從協力廠商支付機構支付帳戶應用中暴露的問題來看，未來對於協力廠商支付機構帳戶的監管則仍有待進一步的完善。首先，需要進一步夯實名制基礎。協力廠商支付機構帳戶對帳戶實名制、帳戶風險控制管理等方面並未強制要求，存在套現、洗錢等違法犯罪活動的風險。其次，需要進一步增強帳戶資訊保護，保證帳戶主體的資訊安全。協力廠商支付機構擁有大量持卡人敏感資訊，如果管理不當，可能存在資訊洩露風險。再次，需要努力構建覆蓋全鏈條或業務全流程的協力廠商支付機構帳戶監管框架。由於多頭存管銀行的存在，商業銀行不能真正掌握協力廠商支付機構帳戶的資金流動，且餘額支付模式下商戶收支也很難被監管。最後，需要進一步關注、監控協力廠商支付機構帳戶應用帶來的潛在影響。如依託協力廠商支付機構帳戶提供的透支或融資服務會產生信用擴張，可能會對貨幣政策以及宏觀金融調控帶來影響。通過上述四方面的努力，努力縮小協力廠商支付機構支付帳戶與銀行結算帳戶在監管約束方面的差異，努力針對不同業務類型、帳戶功能，實現規則型監管與原則型監管之間的動態平衡。
成熟市場支付帳戶監管經驗與借鑒
成熟市場對於支付帳戶的監管也是以帳戶分類為基礎的，但是其分類標準更為複雜，通常以提供服務的機構為一級分類標準，以帳戶功能為二級分類標準。
以美國為例，美國聯邦立法層面和州立法層面首先針對銀行帳戶和非銀行類支付機構帳戶設置了不同的監管標準。更進一步，聯邦立法層面和州立法層面分別結合其對非銀行類支付機構功能的理解，對支付帳戶進行差異化的監管。比如，美國聯邦將非銀行類支付機構定義為貨幣服務商，僅具有支付功能，不具有儲蓄功能。而在州立法層面，大部分州將其定義為“非銀行金融機構”，主要從事支付結算服務，不能吸儲和放貸（與聯邦層面的定義類似）；少部分州則從其業務的實質出發，認為非銀行類支付機構正在從事“非法”的銀行業務，需要遵照對“銀行”的監管要求進行監管。
歐盟在對銀行帳戶和非銀行類支付機構帳戶進行分類監管的同時，對非銀行類支付機構的定位一直在隨著對其認識的逐步深入進行動態調整。以PayPal為例，2004年，英國向PayPal頒發的是電子錢機構許可；而在2007年，盧森堡卻根據其申請向其頒發了銀行牌照。2011年4月30日起，歐盟《電子錢機構指令》被廢除，網上非銀行類支付機構被認定為“信貸機構”，按照信貸機構的標準接受嚴格監管。
支付帳戶分類監管的政策建議
綜合考慮中國當前支付帳戶監管存在的問題以及成熟市場成熟的監管經驗，中國有必要在現有支付帳戶監管框架下，進一步從功能和行為特徵視角細化支付帳戶的分類標準，提升支付帳戶監管的靈活性，建立完善的、動態的新型支付帳戶監管體系。
具體操作上，中國可以借鑒歐美以提供服務的機構為一級分類標準，以帳戶功能應用為二級分類標準的支付帳戶分類方式。一方面，現存的分類標準已經不能夠滿足支付帳戶的發展現狀，對於非銀行類支付機構帳戶監管的不完善使得該類機構有可能出現監管套利，從而可能加大支付帳戶的風險暴露。另一方面，隨著支付技術日新月異的發展，非銀行類支付機構帳戶可能涉足的功能應用邊界將會進一步拓展，以提供服務的機構進行分類只是一種相對靜態的分類方式，並沒有考慮各類帳戶所涉足業務的動態發展，只有從基礎功能應用層面進行監管才能防止監管套利的發生。
在支付結構日益多元化的進程中，支付帳戶監管的價值目標應以效率為本位，並兼顧安全。自《非金融機構支付服務管理辦法》頒佈以來，中國的非銀行類支付機構帳戶已經取得了長足的發展，不僅使用者數與交易規模日漸壯大，功能類別也日趨豐富。因此，在現行的支付帳戶分類標準中增設以帳戶功能應用為基礎的分類標準將是中國支付帳戶監管的必然選擇，也是未來支付帳戶體系健康發展的重要保障，只有這樣才能避免新興支付行業對傳統支付仲介組織可能出現的“過度”衝擊，甚至出現支付行業在特定發展階段因過於關注創新而忽視風險，最終導致潛在風險的累積以及經營環境“惡化”的不良後果。
文／巴曙松