大法官說④｜江必新：環境公益訴訟非不二法門，需每個人行動
【編者按】
2017年，中國司法體制改革進入“決戰之年”，即將“打掃戰場，清理死角”。
由最高人民法院牽頭抓總的18項改革任務已全部完成，人民法院“四五改革綱要”提出的65項改革舉措也已全面推開。
五年來，法院系統在改革方面作出一系列探索：一批冤假錯案得到糾正，在反思中推動司法制度的完善；家事審判更注重對危機婚姻的救治；環境公益訴訟制度確立，探索跨區劃管轄破除地方利益；法院內部改革對自己“動刀子”；作出基本解決執行難承諾，消除執行不作為，讓執行長出“利牙鐵齒”。
如何讓改革成果落地生根？如何直面改革的困難和問題，避免少走彎路？
十九大召開前夕，澎湃新聞(www.thepaper.cn)專訪了最高法五位親歷改革的中國二級大法官，以期為中國法院司改進程留下注解。
本期專訪嘉賓：最高人民法院黨組副書記、副院長，第三巡迴法庭庭長、二級大法官江必新。
環境公益訴訟制度是保護環境公共利益的良方。
環境公益訴訟制度確立，審結案件近400起
澎湃新聞：司法不手軟，環保才有力。十八屆四中全會決定再次強調要以“最嚴格”的制度推進生態文明建設。近年來，環境司法在生態文明建設上是如何做的？
江必新：在2015年騰格裡沙漠污染事件中，多家企業違規排汙形成的巨大的污水蒸發池，使騰格裡沙漠原本脆弱的生態環境和地下水遭受了嚴重污染。
在事件被曝光後不久，
這是一起典型的環境公益訴訟案件。近年來，一些地方盲目追求經濟利益而忽略了對生態環境的保護，
隨著2012年以來全國人大常委會相繼修訂《環境保護法》《民事訴訟法》《行政訴訟法》，環境公益訴訟制度得以正式確立，成為立法和司法為保護環境公共利益開出的一劑良方。
澎湃新聞：有學者認為，環境公益訴訟是一種“協力廠商訴訟”。與其他訴訟相比，環境司法有哪些特點？
江必新：與普通的侵權訴訟相比，環境公益訴訟具有諸多的特殊性。圍繞環境公益訴訟的特點,各級人民法院在審判和執行過程中,進行了諸多創新，形成了一系列獨具特色的理念和工作機制。
首先，環境公益訴訟的受害人具有不特定性。對環境公共利益造成的損害，往往是對社會公眾而不僅僅是對某一特定的組織和個人造成的損害。
這個特點導致的後果是，作為普通的個人或組織，或者認為事不關己沒有動力提起訴訟；或者擔心浪費人力物力和財力不願意提起訴訟,或者寄希望於別人提起訴訟自己“搭便車”獲益，導致最終沒有人提起訴訟；還有可能提起大量嚴重同質化的訴訟，擠佔有限司法資源。無論哪一種情形，都不符合我們保護環境公共利益的目標。
因此，有必要基於公益代表人的理念建構公益訴訟制度，由相對專業的法定機關（包括人民檢察院）、和具備一定條件的社會組織代表社會公眾作為原告提起訴訟。同時，我們還對社會組織的資質條件作出規定，以確保他們能夠站在社會公眾的立場上提起訴訟。
截至目前，全國法院已立案受理社會組織提起的環境公益訴訟121件，審結65件；受理檢察機關提起公益訴訟的案件843件，已審結390件。
澎湃新聞：在新環保法中，法律賦予了公民個人、社會組織以知情權、參與權、監督權。百姓如何借用司法的力量保護環境公共利益？
江必新：環境公共利益的損害通常具有漸進性、累積性以及難以逆轉性。要避免環境公共利益損害的發生和擴大，必須樹立防患於未然的理念，建立提前干預機制，允許起訴人起訴可能造成環境公共利益損害的行為，並要求有權機關制止相關行為。
一是由原告起訴負有生態環境保護職責的行政主管部門。在當前的制度體系下，政府是預防生態環境破壞的第一責任主體。而政府的預防功能，往往是通過國土資源主管部門、環境保護主管部門等相關部門落實建設用地規劃許可制度、環境影響評價制度、排汙許可制度等實現的。當這些部門沒有按照法律的規定依法履行事前監管職責，法院就可以通過依法審理這些公益訴訟案件，督促行政主管部門及時履職，防止生態環境破壞結果的發生。 二是由原告起訴有造成生態環境破壞重大風險的直接行為人。
“環境公益訴訟易受干預，探索跨行政區劃管轄”
澎湃新聞：過去，環境保護領域存在“有法不依、執法不嚴、違法不究”等現象。對於複雜的環境糾紛，其背後存有哪些利益的博弈？
江必新：生態環境問題需要面對廣泛社會主體的不同訴求，容易產生矛盾和衝突，集中體現為經濟發展與環境保護的矛盾，個人利益與公共利益的矛盾，局部利益與整體利益的矛盾以及當前利益與長遠利益的矛盾等等。
當前，最突出、最核心的無疑是經濟發展與環境保護的矛盾，而公益訴訟必須要在這兩種利益中作出妥善平衡。
澎湃新聞：在這一背景下，法院如何確保公正審理和裁判？
江必新：在一些環境公益訴訟案件中，污染物在被排放之後，往往隨著空氣、水流流動到別的地區，從而引發跨行政區劃的污染。而少數地方為了保護本地經濟的發展，可能對法院施加不利影響，特別是涉及到外地原告的案件時，審理案件的“主客場”現象嚴重，使法院難以作出客觀公正的判決。
環境公益訴訟易受干預的特徵，促使我們基於獨立審判的理念，改變傳統的按照行政區劃案件管轄模式，探索環境公益訴訟案件按照流域、生態功能區劃等跨行政區劃管轄。目前來看，這項改革制度取得了很大的進展。
例如，貴州省高級人民法院根據省內主要河流的流域範圍將全省劃分為四個生態司法保護板塊，由4個中級人民法院，5個基層人民法院集中管轄包括環境公益訴訟等相關案件，這些都是在流域範圍內探索案件集中管轄的很好例證。
“實施舉證責任轉移制度，要為環境修復提供救濟”
澎湃新聞：環境司法為公益訴訟打開了一扇門，但在實踐中，原告往往會面臨艱巨性的“證明責任”，若堅持傳統“誰主張誰舉證”的舉證責任原則，環境污染受害人的權益就很難獲得救濟。為此，法院做了哪些努力？
江必新：在環境公益訴訟中，由於損害具有複雜性、間接性、變異性、流動性和累積性的特點，涉及物理學、化學、生物學反應，有時由多個原因導致一個結果，受損害機理各異，導致了原告在因果關係的舉證上存在很大的困難。
例如，果農發現自己的果樹減產了，他認為是周邊工廠排放的煙塵導致。但是他要證明這兩者之間的因果關係是相當困難的。
為了解決原告舉證的困難，我們基於訴訟當事人實質對等和平等武裝的理念,對環境公益訴訟實行舉證責任轉移的制度。即將某些舉證責任從原告轉移給被告，而由被告就其侵害行為與損害後果之間不存在因果關係承擔舉證證明責任。
此外,我們還借鑒國外的支持起訴制度，解決原告舉證難的問題。例如，在果農案件中，當地的環境保護主管部門可以作為支持起訴人，由環保局來收集工廠違法排汙的相關證據向法庭提供，可以大大提升原告的舉證能力。
澎湃新聞：在《環保法（修訂案）》通過後不久，2014年6月，最高人民法院宣佈成立環境資源審判庭。在您看來，環境資源訴訟的審理難在哪裡？
江必新：從1979年《環境保護法（試行）》頒佈至今，我國已經形成了以《環境保護法》為環境基本法，並由30多部單行法以及大量行政法規、環境保護標準組成的生態環境保護法律體系。
環境公益訴訟還具有自然科學方面的專業性，涉及到一系列自然科學知識，包括如何判斷環境污染的致害機理以準確確定因果關係，如何對生態環境的損害進行評估並量化，如何根據受損的情形確定生態環境修復方案等，這些都對審判人員的自然科學專業能力提出了很高要求。
為了讓法官能夠適應專業性的要求，最高人民法院於2014年6月設立了環境資源審判庭，指導全國開展環境資源審判工作。
三年間，全國各級法院設立環境資源審判專門機構956個，集中審理包括環境公益訴訟案件在內的各類環境資源案件，推動了審判專業化發展。
澎湃新聞：大多數情況下，當案件起訴到法院時，往往是生態環境已經被破壞。如果無法做到防患未然，如何進行事後救濟？
江必新：環境修復在環境公共利益救濟中的不可或缺性，公益訴訟必須盡可能恢復受損的生態功能。我們基於恢復性司法的理念，把恢復生態環境作為重要的責任方式。
實踐中經常遇到的問題是，諸如水污染或空氣污染往往可以通過自淨功能得以恢復。這時候是否還需要法院判決修復呢？江蘇法院在審理泰州“天價環境公益訴訟案”時就遇到這個問題。被告提出抗辯說，受到污染的水體水質已經自然恢復了，所以不應當再承擔修復責任。
澎湃新聞：對此，法院如何進行釋法說理？
江必新：我們在裁判文書中對這個問題進行了回應。我們認為，雖然水體污染自行恢復了，但是污染物並沒有消失，而是累積下來。如果不及時修復，這些不斷累積的污染物必將超出河流的承載能力最終導致不可逆轉的損害。最後依法判決被告承擔了修復費用。所以，生態環境的自然恢復並不能當然免除污染者的責任。
另一個值得注意的問題是，如果受損生態環境已經無法修復了怎麼辦？在實踐中我們探索了替代性修復措施。例如，在江蘇法院審理的另一起案件中，法院判決被告在兩年內提供總共960個小時的公益勞動，這就是替代性修復責任的很好例證。
“環境公益訴訟並非不二法門，有賴於每個人的行動”
澎湃新聞：在環境糾紛解決方面，民眾如何參與監督？如何讓環境司法走出困境？
江必新：為了保障審判權的依法、公正行使，各級法院借助公眾對環境事務的參與熱情，基於公眾參與的理念，將公眾參與作為提升環境公益訴訟司法公信力、加強群眾監督、排除案外干預的重要方式。
例如，在公益訴訟制度設計上，我們要求案件原被告雙方調解或者和解的，必須將調解協定或者和解協定進行公告，並規定公告期不少於三十日，以接受全社會的監督，避免原告因個人私利或受到外部壓力而與被告私下達成協議損害環境公共利益。各級法院還積極推動人民陪審員參審案件，推動案件公開開庭審理和網路直播，並將裁判文書在中國裁判文書網公開。
澎湃新聞：您覺得通過司法的力量是否能解決所有的環境問題？
江必新：2015年至今，全國法院已經受理和審理各類環境公益訴訟案件目前共受理公益訴訟案件964件 ，結案455件。
我要特別強調一點：就保護環境公共利益而言，司法只是最後一道防線，環境公益訴訟也並非不二法門。除此之外，還有賴於立法機關不斷完善生態環境保護法律體系；有賴於行政機關嚴格按照法律規定做好事先預防和事後追責；有賴於檢察機關的及時有效地起訴和強有力的監督，尤其是有賴於我們每一個公民的自覺行動。
我們每個人每天都在消耗大自然清潔的空氣、水、礦產資源，同時也在向大自然排放生產、生活廢棄物。故我們每個人都可能是生態環境問題的製造者。而我們在關注環境問題的時候，往往去批判企業的違法、行政的不作為或是司法的缺位，卻忽略了自己可能也是造成環境問題的一分子。
在此，我也呼籲每一個人都要自覺遵守環境保護法律法規，踐行綠色低碳生活方式，儘量減少對生態環境的負面影響，從而讓嚴格的環境立法、執法和司法成為國人有尊嚴和體面生活的保障。
對環境公共利益造成的損害，往往是對社會公眾而不僅僅是對某一特定的組織和個人造成的損害。這個特點導致的後果是，作為普通的個人或組織，或者認為事不關己沒有動力提起訴訟；或者擔心浪費人力物力和財力不願意提起訴訟,或者寄希望於別人提起訴訟自己“搭便車”獲益，導致最終沒有人提起訴訟；還有可能提起大量嚴重同質化的訴訟，擠佔有限司法資源。無論哪一種情形，都不符合我們保護環境公共利益的目標。
因此，有必要基於公益代表人的理念建構公益訴訟制度，由相對專業的法定機關（包括人民檢察院）、和具備一定條件的社會組織代表社會公眾作為原告提起訴訟。同時，我們還對社會組織的資質條件作出規定，以確保他們能夠站在社會公眾的立場上提起訴訟。
截至目前，全國法院已立案受理社會組織提起的環境公益訴訟121件，審結65件；受理檢察機關提起公益訴訟的案件843件，已審結390件。
澎湃新聞：在新環保法中，法律賦予了公民個人、社會組織以知情權、參與權、監督權。百姓如何借用司法的力量保護環境公共利益？
江必新：環境公共利益的損害通常具有漸進性、累積性以及難以逆轉性。要避免環境公共利益損害的發生和擴大，必須樹立防患於未然的理念，建立提前干預機制，允許起訴人起訴可能造成環境公共利益損害的行為，並要求有權機關制止相關行為。
一是由原告起訴負有生態環境保護職責的行政主管部門。在當前的制度體系下，政府是預防生態環境破壞的第一責任主體。而政府的預防功能，往往是通過國土資源主管部門、環境保護主管部門等相關部門落實建設用地規劃許可制度、環境影響評價制度、排汙許可制度等實現的。當這些部門沒有按照法律的規定依法履行事前監管職責，法院就可以通過依法審理這些公益訴訟案件，督促行政主管部門及時履職，防止生態環境破壞結果的發生。 二是由原告起訴有造成生態環境破壞重大風險的直接行為人。
“環境公益訴訟易受干預，探索跨行政區劃管轄”
澎湃新聞：過去，環境保護領域存在“有法不依、執法不嚴、違法不究”等現象。對於複雜的環境糾紛，其背後存有哪些利益的博弈？
江必新：生態環境問題需要面對廣泛社會主體的不同訴求，容易產生矛盾和衝突，集中體現為經濟發展與環境保護的矛盾，個人利益與公共利益的矛盾，局部利益與整體利益的矛盾以及當前利益與長遠利益的矛盾等等。
當前，最突出、最核心的無疑是經濟發展與環境保護的矛盾，而公益訴訟必須要在這兩種利益中作出妥善平衡。
澎湃新聞：在這一背景下，法院如何確保公正審理和裁判？
江必新：在一些環境公益訴訟案件中，污染物在被排放之後，往往隨著空氣、水流流動到別的地區，從而引發跨行政區劃的污染。而少數地方為了保護本地經濟的發展，可能對法院施加不利影響，特別是涉及到外地原告的案件時，審理案件的“主客場”現象嚴重，使法院難以作出客觀公正的判決。
環境公益訴訟易受干預的特徵，促使我們基於獨立審判的理念，改變傳統的按照行政區劃案件管轄模式，探索環境公益訴訟案件按照流域、生態功能區劃等跨行政區劃管轄。目前來看，這項改革制度取得了很大的進展。
例如，貴州省高級人民法院根據省內主要河流的流域範圍將全省劃分為四個生態司法保護板塊，由4個中級人民法院，5個基層人民法院集中管轄包括環境公益訴訟等相關案件，這些都是在流域範圍內探索案件集中管轄的很好例證。
“實施舉證責任轉移制度，要為環境修復提供救濟”
澎湃新聞：環境司法為公益訴訟打開了一扇門，但在實踐中，原告往往會面臨艱巨性的“證明責任”，若堅持傳統“誰主張誰舉證”的舉證責任原則，環境污染受害人的權益就很難獲得救濟。為此，法院做了哪些努力？
江必新：在環境公益訴訟中，由於損害具有複雜性、間接性、變異性、流動性和累積性的特點，涉及物理學、化學、生物學反應，有時由多個原因導致一個結果，受損害機理各異，導致了原告在因果關係的舉證上存在很大的困難。
例如，果農發現自己的果樹減產了，他認為是周邊工廠排放的煙塵導致。但是他要證明這兩者之間的因果關係是相當困難的。
為了解決原告舉證的困難，我們基於訴訟當事人實質對等和平等武裝的理念,對環境公益訴訟實行舉證責任轉移的制度。即將某些舉證責任從原告轉移給被告，而由被告就其侵害行為與損害後果之間不存在因果關係承擔舉證證明責任。
此外,我們還借鑒國外的支持起訴制度，解決原告舉證難的問題。例如，在果農案件中，當地的環境保護主管部門可以作為支持起訴人，由環保局來收集工廠違法排汙的相關證據向法庭提供，可以大大提升原告的舉證能力。
澎湃新聞：在《環保法（修訂案）》通過後不久，2014年6月，最高人民法院宣佈成立環境資源審判庭。在您看來，環境資源訴訟的審理難在哪裡？
江必新：從1979年《環境保護法（試行）》頒佈至今，我國已經形成了以《環境保護法》為環境基本法，並由30多部單行法以及大量行政法規、環境保護標準組成的生態環境保護法律體系。
環境公益訴訟還具有自然科學方面的專業性，涉及到一系列自然科學知識，包括如何判斷環境污染的致害機理以準確確定因果關係，如何對生態環境的損害進行評估並量化，如何根據受損的情形確定生態環境修復方案等，這些都對審判人員的自然科學專業能力提出了很高要求。
為了讓法官能夠適應專業性的要求，最高人民法院於2014年6月設立了環境資源審判庭，指導全國開展環境資源審判工作。
三年間，全國各級法院設立環境資源審判專門機構956個，集中審理包括環境公益訴訟案件在內的各類環境資源案件，推動了審判專業化發展。
澎湃新聞：大多數情況下，當案件起訴到法院時，往往是生態環境已經被破壞。如果無法做到防患未然，如何進行事後救濟？
江必新：環境修復在環境公共利益救濟中的不可或缺性，公益訴訟必須盡可能恢復受損的生態功能。我們基於恢復性司法的理念，把恢復生態環境作為重要的責任方式。
實踐中經常遇到的問題是，諸如水污染或空氣污染往往可以通過自淨功能得以恢復。這時候是否還需要法院判決修復呢？江蘇法院在審理泰州“天價環境公益訴訟案”時就遇到這個問題。被告提出抗辯說，受到污染的水體水質已經自然恢復了，所以不應當再承擔修復責任。
澎湃新聞：對此，法院如何進行釋法說理？
江必新：我們在裁判文書中對這個問題進行了回應。我們認為，雖然水體污染自行恢復了，但是污染物並沒有消失，而是累積下來。如果不及時修復，這些不斷累積的污染物必將超出河流的承載能力最終導致不可逆轉的損害。最後依法判決被告承擔了修復費用。所以，生態環境的自然恢復並不能當然免除污染者的責任。
另一個值得注意的問題是，如果受損生態環境已經無法修復了怎麼辦？在實踐中我們探索了替代性修復措施。例如，在江蘇法院審理的另一起案件中，法院判決被告在兩年內提供總共960個小時的公益勞動，這就是替代性修復責任的很好例證。
“環境公益訴訟並非不二法門，有賴於每個人的行動”
澎湃新聞：在環境糾紛解決方面，民眾如何參與監督？如何讓環境司法走出困境？
江必新：為了保障審判權的依法、公正行使，各級法院借助公眾對環境事務的參與熱情，基於公眾參與的理念，將公眾參與作為提升環境公益訴訟司法公信力、加強群眾監督、排除案外干預的重要方式。
例如，在公益訴訟制度設計上，我們要求案件原被告雙方調解或者和解的，必須將調解協定或者和解協定進行公告，並規定公告期不少於三十日，以接受全社會的監督，避免原告因個人私利或受到外部壓力而與被告私下達成協議損害環境公共利益。各級法院還積極推動人民陪審員參審案件，推動案件公開開庭審理和網路直播，並將裁判文書在中國裁判文書網公開。
澎湃新聞：您覺得通過司法的力量是否能解決所有的環境問題？
江必新：2015年至今，全國法院已經受理和審理各類環境公益訴訟案件目前共受理公益訴訟案件964件 ，結案455件。
我要特別強調一點：就保護環境公共利益而言，司法只是最後一道防線，環境公益訴訟也並非不二法門。除此之外，還有賴於立法機關不斷完善生態環境保護法律體系；有賴於行政機關嚴格按照法律規定做好事先預防和事後追責；有賴於檢察機關的及時有效地起訴和強有力的監督，尤其是有賴於我們每一個公民的自覺行動。
我們每個人每天都在消耗大自然清潔的空氣、水、礦產資源，同時也在向大自然排放生產、生活廢棄物。故我們每個人都可能是生態環境問題的製造者。而我們在關注環境問題的時候，往往去批判企業的違法、行政的不作為或是司法的缺位，卻忽略了自己可能也是造成環境問題的一分子。
在此，我也呼籲每一個人都要自覺遵守環境保護法律法規，踐行綠色低碳生活方式，儘量減少對生態環境的負面影響，從而讓嚴格的環境立法、執法和司法成為國人有尊嚴和體面生活的保障。