周家琮
815
2017-04-10
周家琮
編者按：
自中央把“去產能”列為供給側結構性改革任務之首以來， 此輪去產能改革， 成效顯著：煤炭、鋼鐵兩大重點行業在2016年超額完成全年目標， 目前市場整體回暖， 供需關係得到改善， 企業利潤率明顯上升。 不過， 在此輪去產能過程中， 也出現了一些新現象、新問題， 有些已經引起行業主管部門的重視， 並得到解決。
2017年， 去產能面臨的壓力和挑戰仍然不小。 在去產能首戰告捷、市場發生變化、矛盾逐漸凸顯的局面下， 該如何看待去產能的成效， 去產能又該如何深入推進？
上一期邀請了國務院發展研究中心張文魁從去產能的效果來分析該如何運用市場化、法制化手段處置僵屍企業，
2016年產能過剩行業去產能工作， 成效可觀。 但隨著去產能的深入， 也暴露了一些值得注意的問題， 特別是去產能的方式和重點， 如何體現在經濟活動中讓市場起決定性作用， 值得關注和思考。 茲以鋼鐵行業為樣本， 略作探討。
一、市場應該在當前去產能中起到決定性作用
在宏觀層面， 去產能首先關心的可能是需要去多少？雖然不少地方都已制定了目標， 但這並不意味著真的存在先驗的答案。
去產能應該去哪家， 哪些產能和企業必須退出市場？生死存亡的哈姆雷特式之問， 更為敏感複雜、利益攸關。
去產能該如何去？有市場化和行政指令兩條途徑。如果真心實意讓市場起決定性作用，去產能就應該發揮市場競爭機制，採取被淘汰者市場化退出的方式。相反，由政府部門對具體企業定標準、圈名單、判決生死，顯然還是典型的計劃經濟管理模式。行政手段干預的結果，必然是冤假錯案和漏網之魚並存，弄虛作假和尋租腐敗頻現，即使產能雖去、工作其實失敗。當然市場化去產能要取得成功，必須具備兩個前提：一是政府和國有銀行，徹底放棄對僵屍企業的救助，實現市場公平。二是鋼材市場健康平穩有序、市場預期最好還略有寒意，而不是豬也能飛上天的熱火朝天。眼下的節節攀升的鋼材價格，已經對行政化去產能的副作用發出預警，顯然並不利於市場化的去產能。市場化去產能還必須承受兩個後果：一是被淘汰的企業，可能恰恰是政府所不舍。二是僵屍企業將徹底暴露、走向重組或破產，GDP、就業、財政收入、社會保障的壓力增大，也將更多暴露債權銀行的不良資產。
去產能，是對社會經濟資源配置的一次戰略性調整，當然應該讓市場在這次資源配置中起基礎性作用、決定性作用。市場最公平、市場最準確、市場最真實、市場也最有效，讓市場機制淘汰僵屍企業，是去產能的最佳方式，也是去產能的重點。去多少、去哪家、怎麼去，就都有了可靠的答案。
二、完善市場經濟體制，健全市場經濟秩序，是去產能的治本之策。
部分行業產能嚴重過剩，集中反映了經濟體制存在的問題，有著綜合複雜的體制背景。只有通過改革，克服導致產能過剩的體制弊病，才能從源頭上予以根治。
1、產能過剩，源自需求過熱。就鋼鐵談鋼鐵過不過剩，看不明白、說不清楚、也解決不了。實現鋼材需求市場平穩有序，不大起大落、特別是防止過熱，是避免產能過剩的基本前提。主要作為投資品的鋼材，需求過熱的背後是房地產市場的畸形和基礎設施投資過於集中。只有經濟增長不再過度依賴投資、結構調整取得實質性進展、財政支出結構隨之優化，屢敗屢戰的房地產調控取得顯著成效，鋼材市場才能避免過熱、實現健康發展。
2、產能通過市場競爭，優勝劣汰、有進有退，是市場經濟的常態，本不會造成長期嚴重過剩。但如果本應淘汰的產能不能及時退出市場，不斷形成過剩產能的堰塞湖，直到需要通過運動式的清理才能去除，則說明市場退出機制已經失效。破產難、國企破產難上加難，加上提倡“少破產”就更難，是過剩產能難以退出的重要原因。此外在國有資產處置中，落後的觀念和非市場化的評估辦法，使得“國有資產流失”的達摩克利斯劍始終高懸，限制了產能過剩行業的國有企業，通過產權市場轉讓、轉型調整去除產能。健全市場退出機制，鼓勵支援過剩產能行業國企中的僵屍企業，通過破產或產權交易，及時退出市場，是去產能的重要途徑。
3、產能過剩行業中部分國有僵屍企業，既有財政直接或隱性補貼；又可獲國有銀行的貸款資金，即使不符合信貸條件，也能以過橋貸款手段還舊借新；還能通過名為市場化、其實不乏行政色彩的債改股，獲得喘息機會；非市場化的並購重組，也是僵屍企業產能免遭淘汰的逃遁之門；凡此種種，令市場獨立主體間公平競爭的規則失效，市場優勝劣汰的機制失靈，是過剩產能長期以來尾大不掉的重要原因。對僵屍企業的各種保護真正得到禁止，市場淘汰機制生效，才能根治產能過剩。
4、盲目投資，也許是導致產能過剩僅次於需求過熱的第二位原因。不在乎投資收益、不重視投資風險的盲目投資，不但屢屢發生、有時甚至還形成熱潮，既表明市場的不成熟、盲目跟風和投機盛行，也源自投資決策者並非真正市場主體，掌櫃的拿東家的錢盲目投資不心疼，這在委託代理關係遠未健全的國有企業，表現尤甚。上一個十年，產能過剩行業的少數國企，盲目投資幾近瘋狂，留下嚴重後遺症，最近中紀委查處的個別央企，就相當典型。而嚴重虧損、經營現金流已經難以為繼、甚至銷售收入不能覆蓋成本的僵屍企業，仍然堅持不減產量不去產能，則說明對僵屍企業，市場價格信號和市場調節功能已經失去作用，其非理性行為，完全不是市場主體的表現。在市場經濟體制建設和國有企業改革中，讓國企成為真正的市場主體，奉行經濟人理性的投資和經營方針，是防止產能過剩的重要保證。
上述一系列市場機制的完善，以及和過剩產能密切相關的資源、要素價格市場化形成機制；國內國際兩個市場統一調控的協調機制；退出市場的去產能企業一視同仁的補償機制；其職工再就業和失業保障常態化的救濟機制等；是防止過剩產能去後又增、捲土重來，甚至邊去邊增的治本之策。在當前去產能的工作中，總結歷史教訓、研究治本之策，推進能及時有效遏制產能過剩出現的制度建設，是更為重要的戰略任務。
三、改進經濟管理方式、實現政府職能轉變，是去產能取得成功的根本保證。
各級政府對去產能下了很大決心，做了大量工作，也取得了可觀的成效。但去產能是否成功，不能僅僅看產能規模壓減了多少，還要看去產能是否公平精准、付出了多大代價、有沒有後遺症、特別是防止過剩產能鹹魚翻身的長效機制是否建立，要實現上述目標，目前去產能的推進方式，還有相當的改進空間。
合理有效的經濟制度，是轉型期社會寶貴的稀缺資源。政府作為經濟制度的主要供給者，其管理經濟的方式，依靠長期、系統的制度改進和安排，要遠勝於短期、頻繁出臺和調整政策。目前壓減產能雖轟轟烈烈，但去產能的方式，還大體沿襲房價漲了限購等簡單粗放、事實證明效果不佳、甚至亂象叢生的辦法。對如何在去產能中、更多發揮市場機制作用的制度安排，進而反思產能過剩的制度原因、革除其制度弊病，建立防止產能過剩的長效機制，卻遠遠不夠。
過剩產能經多年累積，已形成頗具特色的經濟泡沫，消減這類泡沫，不僅要明確方向，也要考慮系統環境、把握恰當時機。在大力壓縮過剩產能規模的同時，還要注意去產能的時機、節奏和力度，應當和市場環境匹配，避免和市場脫節、導致南轅北轍或過猶不及。本世紀初限制鋼鐵項目正常投資，造成市場饑渴、反而刺激亂投資，就是一個教訓。當前基礎設施建設開足馬力、房地產高燒不退、鋼價扶搖直上，也許並非鋼鐵去產能的最佳時機和理想環境。這時候去產能仍強行單兵突進、形成產能將大幅減少的預期，對鋼材市場不啻火上澆油，最終去產能亦無異於緣木求魚。優秀的經濟管理者，應當甘為曲突徙薪的常客，不做焦頭爛額的上賓。不僅如普利策所言、作為海上航行船頭上的瞭望者，及時發現淺灘暗礁發出警報，還要象一名船長，提前果斷調整航向。不能及時預測市場和產業動向、不給需求供給兩側系統留出回應時間，臨渴掘井，難免手忙腳亂、應對失據。去產能工作，應當吸取前年股災對環境誤判、延宕時機的教訓。
市場經濟的管理，應當以間接調控為主，慎用直接干涉，去產能同樣如此。行政指令去產能固然簡單痛快，但勢必進一步扭曲政企關係，去產能的物件或有失公平，力度亦難精准，更做不到既治標又治本。遺憾的是目前各地的去產能，仍以行政指令為主，沿襲了上世紀末紡織砸錠、2010年完不成節能指標工廠拉閘的套路，和轉變政府職能，讓市場起決定性作用的號召很不合拍。當然轉變經濟管理方式非一日之功，實行間接調控，地方的權力和責任也不對稱。但有關部委至少應當率先垂範，強化間接調控的意識、探索間接調控的途徑，而不是提倡鼓勵去產能中簡單粗暴的行政命令。
政府治理產能過剩，必須依法行政，用搞運動的辦法違法行政，後患無窮。對依法開辦的企業，不應該以去產能的名義、或為了完成去產能的指標，找其它藉口非法強制關停。而且保護產權不受侵犯的信誓旦旦，不僅在於所有權不被剝奪，也在於附屬產權的使用權能夠正常履行。
現行國有資產監管體制，政府的社會經濟管理職能和國有資產監管職能，很難不發生混淆，比起央企，地方國企可能更為突出。在政府主導、行政化的去產能中，政府部門作為利益相關方，並沒有回避制度。既是當事人又當法官的結果，是過剩產能中低效率應淘汰的國有企業，每每受到袒護，民營企業則往往成了替罪羊。既談不上效率，更做不到公正，也是當前去產能中應當警惕、今後國有資產管理體制改革應該解決的問題。
能不能實現經濟管理方式的變革，廓清行政權力和市場機制的邊界，讓市場在經濟活動中發揮決定性作用，目前的去產能，既是一場不易應對的挑戰，也將是一次實實在在的檢驗。
（作者系原攀鋼副總經理、研究院院長）
誇大所謂“落後產能”對產能過剩的作用，實際上也是為掩護僵屍企業苟延殘喘、幫助貌似先進其實缺乏競爭力的企業驅除競爭對手，施放煙幕彈。這一政策推行的結果，是上有政策下有對策、花樣百出繞道而行，造成資源極大浪費，也為產能急劇擴張提供了方便之門，“淘汰落後”反而導致鋼鐵產能的突飛猛進。對市場標準和市場機制缺乏敬畏之心，將十分片面、也未必專業的技術標準淩駕於市場之上，是對市場缺乏敬畏之心，當前淘汰過剩產能，應當吸取“淘汰落後”的教訓，切不可重蹈覆轍。去產能該如何去？有市場化和行政指令兩條途徑。如果真心實意讓市場起決定性作用，去產能就應該發揮市場競爭機制，採取被淘汰者市場化退出的方式。相反，由政府部門對具體企業定標準、圈名單、判決生死，顯然還是典型的計劃經濟管理模式。行政手段干預的結果，必然是冤假錯案和漏網之魚並存，弄虛作假和尋租腐敗頻現，即使產能雖去、工作其實失敗。當然市場化去產能要取得成功，必須具備兩個前提：一是政府和國有銀行，徹底放棄對僵屍企業的救助，實現市場公平。二是鋼材市場健康平穩有序、市場預期最好還略有寒意，而不是豬也能飛上天的熱火朝天。眼下的節節攀升的鋼材價格，已經對行政化去產能的副作用發出預警，顯然並不利於市場化的去產能。市場化去產能還必須承受兩個後果：一是被淘汰的企業，可能恰恰是政府所不舍。二是僵屍企業將徹底暴露、走向重組或破產，GDP、就業、財政收入、社會保障的壓力增大，也將更多暴露債權銀行的不良資產。
去產能，是對社會經濟資源配置的一次戰略性調整，當然應該讓市場在這次資源配置中起基礎性作用、決定性作用。市場最公平、市場最準確、市場最真實、市場也最有效，讓市場機制淘汰僵屍企業，是去產能的最佳方式，也是去產能的重點。去多少、去哪家、怎麼去，就都有了可靠的答案。
二、完善市場經濟體制，健全市場經濟秩序，是去產能的治本之策。
部分行業產能嚴重過剩，集中反映了經濟體制存在的問題，有著綜合複雜的體制背景。只有通過改革，克服導致產能過剩的體制弊病，才能從源頭上予以根治。
1、產能過剩，源自需求過熱。就鋼鐵談鋼鐵過不過剩，看不明白、說不清楚、也解決不了。實現鋼材需求市場平穩有序，不大起大落、特別是防止過熱，是避免產能過剩的基本前提。主要作為投資品的鋼材，需求過熱的背後是房地產市場的畸形和基礎設施投資過於集中。只有經濟增長不再過度依賴投資、結構調整取得實質性進展、財政支出結構隨之優化，屢敗屢戰的房地產調控取得顯著成效，鋼材市場才能避免過熱、實現健康發展。
2、產能通過市場競爭，優勝劣汰、有進有退，是市場經濟的常態，本不會造成長期嚴重過剩。但如果本應淘汰的產能不能及時退出市場，不斷形成過剩產能的堰塞湖，直到需要通過運動式的清理才能去除，則說明市場退出機制已經失效。破產難、國企破產難上加難，加上提倡“少破產”就更難，是過剩產能難以退出的重要原因。此外在國有資產處置中，落後的觀念和非市場化的評估辦法，使得“國有資產流失”的達摩克利斯劍始終高懸，限制了產能過剩行業的國有企業，通過產權市場轉讓、轉型調整去除產能。健全市場退出機制，鼓勵支援過剩產能行業國企中的僵屍企業，通過破產或產權交易，及時退出市場，是去產能的重要途徑。
3、產能過剩行業中部分國有僵屍企業，既有財政直接或隱性補貼；又可獲國有銀行的貸款資金，即使不符合信貸條件，也能以過橋貸款手段還舊借新；還能通過名為市場化、其實不乏行政色彩的債改股，獲得喘息機會；非市場化的並購重組，也是僵屍企業產能免遭淘汰的逃遁之門；凡此種種，令市場獨立主體間公平競爭的規則失效，市場優勝劣汰的機制失靈，是過剩產能長期以來尾大不掉的重要原因。對僵屍企業的各種保護真正得到禁止，市場淘汰機制生效，才能根治產能過剩。
4、盲目投資，也許是導致產能過剩僅次於需求過熱的第二位原因。不在乎投資收益、不重視投資風險的盲目投資，不但屢屢發生、有時甚至還形成熱潮，既表明市場的不成熟、盲目跟風和投機盛行，也源自投資決策者並非真正市場主體，掌櫃的拿東家的錢盲目投資不心疼，這在委託代理關係遠未健全的國有企業，表現尤甚。上一個十年，產能過剩行業的少數國企，盲目投資幾近瘋狂，留下嚴重後遺症，最近中紀委查處的個別央企，就相當典型。而嚴重虧損、經營現金流已經難以為繼、甚至銷售收入不能覆蓋成本的僵屍企業，仍然堅持不減產量不去產能，則說明對僵屍企業，市場價格信號和市場調節功能已經失去作用，其非理性行為，完全不是市場主體的表現。在市場經濟體制建設和國有企業改革中，讓國企成為真正的市場主體，奉行經濟人理性的投資和經營方針，是防止產能過剩的重要保證。
上述一系列市場機制的完善，以及和過剩產能密切相關的資源、要素價格市場化形成機制；國內國際兩個市場統一調控的協調機制；退出市場的去產能企業一視同仁的補償機制；其職工再就業和失業保障常態化的救濟機制等；是防止過剩產能去後又增、捲土重來，甚至邊去邊增的治本之策。在當前去產能的工作中，總結歷史教訓、研究治本之策，推進能及時有效遏制產能過剩出現的制度建設，是更為重要的戰略任務。
三、改進經濟管理方式、實現政府職能轉變，是去產能取得成功的根本保證。
各級政府對去產能下了很大決心，做了大量工作，也取得了可觀的成效。但去產能是否成功，不能僅僅看產能規模壓減了多少，還要看去產能是否公平精准、付出了多大代價、有沒有後遺症、特別是防止過剩產能鹹魚翻身的長效機制是否建立，要實現上述目標，目前去產能的推進方式，還有相當的改進空間。
合理有效的經濟制度，是轉型期社會寶貴的稀缺資源。政府作為經濟制度的主要供給者，其管理經濟的方式，依靠長期、系統的制度改進和安排，要遠勝於短期、頻繁出臺和調整政策。目前壓減產能雖轟轟烈烈，但去產能的方式，還大體沿襲房價漲了限購等簡單粗放、事實證明效果不佳、甚至亂象叢生的辦法。對如何在去產能中、更多發揮市場機制作用的制度安排，進而反思產能過剩的制度原因、革除其制度弊病，建立防止產能過剩的長效機制，卻遠遠不夠。
過剩產能經多年累積，已形成頗具特色的經濟泡沫，消減這類泡沫，不僅要明確方向，也要考慮系統環境、把握恰當時機。在大力壓縮過剩產能規模的同時，還要注意去產能的時機、節奏和力度，應當和市場環境匹配，避免和市場脫節、導致南轅北轍或過猶不及。本世紀初限制鋼鐵項目正常投資，造成市場饑渴、反而刺激亂投資，就是一個教訓。當前基礎設施建設開足馬力、房地產高燒不退、鋼價扶搖直上，也許並非鋼鐵去產能的最佳時機和理想環境。這時候去產能仍強行單兵突進、形成產能將大幅減少的預期，對鋼材市場不啻火上澆油，最終去產能亦無異於緣木求魚。優秀的經濟管理者，應當甘為曲突徙薪的常客，不做焦頭爛額的上賓。不僅如普利策所言、作為海上航行船頭上的瞭望者，及時發現淺灘暗礁發出警報，還要象一名船長，提前果斷調整航向。不能及時預測市場和產業動向、不給需求供給兩側系統留出回應時間，臨渴掘井，難免手忙腳亂、應對失據。去產能工作，應當吸取前年股災對環境誤判、延宕時機的教訓。
市場經濟的管理，應當以間接調控為主，慎用直接干涉，去產能同樣如此。行政指令去產能固然簡單痛快，但勢必進一步扭曲政企關係，去產能的物件或有失公平，力度亦難精准，更做不到既治標又治本。遺憾的是目前各地的去產能，仍以行政指令為主，沿襲了上世紀末紡織砸錠、2010年完不成節能指標工廠拉閘的套路，和轉變政府職能，讓市場起決定性作用的號召很不合拍。當然轉變經濟管理方式非一日之功，實行間接調控，地方的權力和責任也不對稱。但有關部委至少應當率先垂範，強化間接調控的意識、探索間接調控的途徑，而不是提倡鼓勵去產能中簡單粗暴的行政命令。
政府治理產能過剩，必須依法行政，用搞運動的辦法違法行政，後患無窮。對依法開辦的企業，不應該以去產能的名義、或為了完成去產能的指標，找其它藉口非法強制關停。而且保護產權不受侵犯的信誓旦旦，不僅在於所有權不被剝奪，也在於附屬產權的使用權能夠正常履行。
現行國有資產監管體制，政府的社會經濟管理職能和國有資產監管職能，很難不發生混淆，比起央企，地方國企可能更為突出。在政府主導、行政化的去產能中，政府部門作為利益相關方，並沒有回避制度。既是當事人又當法官的結果，是過剩產能中低效率應淘汰的國有企業，每每受到袒護，民營企業則往往成了替罪羊。既談不上效率，更做不到公正，也是當前去產能中應當警惕、今後國有資產管理體制改革應該解決的問題。
能不能實現經濟管理方式的變革，廓清行政權力和市場機制的邊界，讓市場在經濟活動中發揮決定性作用，目前的去產能，既是一場不易應對的挑戰，也將是一次實實在在的檢驗。
（作者系原攀鋼副總經理、研究院院長）