作者：中債資信煤炭行業研究團隊
全文8235字， 建議閱讀時間為15分鐘。
摘要
本專題主要對新建、改擴建、技術改造和資源整合四類礦井的建設審批流程進行詳細梳理，
1、2016年2月以來， 在國發7號文的指導下， 基本不再有純新建煤礦的審批。 2017年以來， 在關閉落後產能、煤炭安全大檢查、環保檢查等各種因素作用下， 煤炭產量釋放不足， 政策層面開始鼓勵優質礦井核增生產能力， 並在產能置換前提下， 加快辦理前期未批先建的優質產能核准手續。
2、聯合試運轉煤礦產能3.74億噸中， 前期已經貢獻產量的產能約2~3億噸， 剩餘約1.5億噸產能尚未釋放產量。
3、前期已核准的在建產能7.24億噸中， 合計約2.92億噸的新建、改擴建和技改礦井預計隨著煤企經營情況好轉建設進展加快。 假設平均剩餘建設期為3年， 且試運轉至少半年時間， 預計從2018年起每年約可投產1億噸。
4、2017年以來， 國家發改委和國家能源局核准的前期未批先建礦井合計約1.2億噸， 2018年預計去產能約1.1億噸， 可置換出來的產能指標約0.4億噸， 該部分指標可繼續用於未批先建礦井的審批。 考慮未批先建礦井多為大型現代化礦井，
5、綜合來看， 2017年下半年和2018年分別新增可貢獻產量的產能約0.5億噸、2.3億噸。 考慮2018年預計退出產能1.1億噸， 那麼2018年將淨新增可貢獻產量的產能1.2億噸。
煤礦建設主要有新建、改擴建、資源整合、技術改造四種類型。 不同類型礦井建設專案的審批流程及審批機構存在一些差異。 根據2016年12月， 國務院最新發佈的《政府核准的投資專案目錄（2016年本）》（以下簡稱“政府投資目錄（2016）”）， 國家規劃礦區內新增年生產能力120萬噸及以上煤炭開發專案由國務院行業管理部門核准， 其中新增年生產能力500萬噸及以上的項目由國務院投資主管部門（國務院投資主管部門為國家發改委，
按照審批機構、審批流程的不同， 我們將煤礦審批流程分為以下幾個類型。
一、由國家發改委負責審核的煤礦專案
按照煤礦建設進展， 新增年生產能力120萬噸及以上的新建、改擴建煤礦專案的審批流程主要分為辦理路條、項目核准、開工建設、竣工驗收四個階段。
（一）辦理“路條”
“路條”即同意開展前期工作的函， 審批部門為國家發改委。 所需流程及檔主要有資源儲量備案證明、申請取得探礦權、礦區總體規劃批復等。 其中， 前兩個均由國土資源部審批， 但實際操作中， 國土資源部一般委託專案所在地的省級國土資源主管部門受理。 資源儲量備案證明前期需要進行地質勘探， 編制《礦井地質勘探報告》， 經地質儲量評審機構評審後連同評審意見書報送省級國土資源主管部門， 後者頒發資源儲量評審備案證明， 之後建設單位可向省級國土資源主管部門申請取得探礦權。 新立探礦權有效期為3年，每延續一次時間最長為2年。礦區總體規劃批復單位為國家發改委。其餘流程及檔包括：省/自治區政府資源配置批復、專案申請報告、關於申請開展前期工作的請示等。
（二）專案核准
辦理煤礦專案核准是在取得“路條”的前提下，向國家發改委提交近20項支持性檔。其中，可行性研究報告的主要任務是確定礦井開發的必要性和可行性，一般由建設單位委託有資質的設計單位編寫，並經有資質的諮詢機構評估、通過；需國土資源部審批的檔至少有4項，包括劃定礦區範圍、土地預審意見、地質災害危險性評價、礦山資源開發利用方案等，實際操作中，國土資源部一般委託專案所在地的省級國土資源主管部門受理；環境影響評價批復需要環保部審批；安全預評價需國家安監總局審批。整體來看，專案審核涉及的檔複雜，審批機構多，辦理難度大，所需時間長。一般而言，從路條發放到核准，短則兩年，長則3年~5年。
關於檔期限方面，礦區範圍預留期為：大型礦山（對於煤礦來說，大、中、小型的區分在於生產建設規模，地下開採的礦井120萬噸（含）以上的為大型，45~120萬噸為中型，45萬噸以下為小型。露天開採的礦井，400萬噸（含）以上的為大型，100~400萬噸的為中型，100萬噸以下的為小型）不得超過3年，中型礦山不得超過2年，小型礦山不得超過1年；環評批復有效期為5年；土地預審意見有效期為3年（2017年1月1日起施行，之前為2年，2015年之後批復的建設專案用地預審檔有效期自動延展為3年）。
（三）開工建設
依據《關於加強煤礦建設專案管理的通知》（發改能源[2006]1039號）檔，煤礦建設專案開工前，建設單位應向省級發展改革委、煤炭行業管理部門、煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構告知備案。開工備案涉及的主要檔或流程有申辦採礦許可證、土地審批、安全設施設計審查、初步設計審查等。其中，國土資源部負責採礦許可證和土地的審批，國家（或省級）煤炭安全監察局負責安全設施設計審查，省級發改委負責初步設計審查。一般來說，煤礦建設週期約2~4年。
證件有效期限方面，（1）採礦許可證的期限，根據國務院於2014年發佈的《礦山資源開採等級管理辦法》（2014年修訂版），相關規定為：“採礦許可證有效期，按照礦山建設規模確定：大型以上的，採礦許可證有效期最長為30年；中型的，採礦許可證有效期最長為20年；小型的，採礦許可證有效期最長為10年。”（2）安全設施設計審查有效期為1年，1年內未進行施工的，須重新申請審查。
在目前實際的煤礦建設中，由於採礦許可證和土地審批的進展相對較慢，通常的情況是在其他流程或檔齊全後，建設單位便進行煤礦的開工建設，建設期間同時申請採礦許可證和土地審批。有些礦井甚至建設完成，已經進入聯合試運轉之後，以上兩個手續仍然不全。未來，隨著政策層面對產能合法釋放的要求趨嚴，預計在煤礦審批流程方面將更加規範。
（四）竣工驗收
1、聯合試運轉。煤礦專案按設計要求建成後，建設單位應組織有關單位編制聯合試運轉（含試生產）方案及安全保障措施，報省級煤炭行業管理部門或投資主管部門批准，方可進行聯合試運轉。根據國家能源局於2012年4月發佈的《煤礦建設專案竣工驗收管理辦法》，“聯合試運轉的期限一般為1~6個月；特殊情況下，在批准期限內未完成聯合試運轉工作的可以申請延期，但聯合試運轉總時間最長不得超過12個月”。
以上是嚴格按照相關規定開展的煤礦建設流程。事實上，根據中債資信調研，目前很多進入聯合試運轉的煤礦前期手續並不完善，其中比較普遍的情形是採礦許可證、土地證尚未辦理。因此，此種情況下，聯合試運轉的時間可能需要1年以上，取決於證件辦理的時間。
2、竣工驗收相關檔。主要包含8項驗收，即安全驗收、環保驗收、消防驗收、水保設施驗收、職業衛生、檔案驗收、建設工程品質認定、竣工決算審計等。
3、竣工驗收：由國家核准的煤礦建設專案，由省級竣工驗收工作主管部門（省發改委或煤炭行業管理部門）對專案竣工驗收材料初審後報國家能源局煤炭司，國家能源局組織驗收或委託省級竣工驗收工作主管部門組織驗收。
4、安全生產許可證：竣工驗收通過後，建設單位方可申請辦理煤礦安全生產許可證，正式投入生產。煤礦安全生產許可證的頒發實行屬地監管原則，由省級煤礦安全監察局（未設立該機構的，由省政府指定部門）負責地方煤礦企業安全生產許可證的頒發和管理。安全生產許可證的有效期為3年。有效期滿需要延期的，煤礦企業應當於期滿前3個月提出延期申請。
二、由省級及以下審批機構審核的煤礦專案
由省級及以下審批機構審核的煤礦專案包含新增產能低於120萬噸的新建和改擴建專案、煤炭技改專案和資源整合礦井專案等。根據政府投資目錄（2016），“國家規劃礦區內新增生產能力低於120萬噸的煤礦開發專案及其餘一般煤炭開發專案由省級政府核准。”其中，一般煤礦開發專案是指生產能力不低於30萬噸/年的非國家規劃礦區的煤礦。
（一）新增產能低於120萬噸的新建和改擴建項目
新增產能低於120萬噸的新建、改擴建專案在審批內容方面與120萬噸以上的新建、改擴建專案相同，區別在於主要審批機構由國家層面下放至省級層面。與國家層面的審批相比，省級層面的流程審批相對簡化、快捷。部分省份還在原有流程基礎上，精簡手續，將一些審批手續下放至市（區）或縣。
（二）煤炭技改專案審批流程
各地區的煤炭技改專案審批流程存在一些差異，我們對一般流程進行歸納。
1、申請礦井技改。需提交的資料：1）技改相關申請文件；2）有效期內的採礦許可證、安全生產許可證、登記公告檔、礦長安全資格證、營業執照等影本；3）煤礦改造計畫書；礦區規劃文件及圖紙；4）省國土資源廳煤炭資源儲量評審備案證明和經批准的礦井地質報告；5）煤礦企業基本情況及近年來生產經營情況。
2、申請核准。上報省級審批機構進行核准。若技改涉及新增產能，還需向省國土資源部門申請更換採礦權證。此外，需要編制安全設施設計的，報煤礦安監部門審批。
3、初步設計方案審查。需提交的資料：1）申請煤礦初步設計方案審查檔；2）煤礦技改專案核准檔；3）採礦許可證或省國土部門劃定的礦區範圍批復檔；4）煤礦開採初步設計說明書及相關圖紙。
4、項目建設管理。煤礦企業在取得專案核准和初步設計審查批准檔後，向省或地區煤炭管理部門申請開工批准檔，明確開工時間及建設工期。煤礦技術改造項目應在初步設計規定的施工工期內完成，嚴禁利用技術改造進行生產活動。
5、竣工驗收。煤礦技術改造項目完成後，應進行聯合試運轉，時間為3~6個月（有些地區為1~6個月）。試運轉結束後，編制聯合試運轉總結報告，並經有關部門對工程品質、環保設施、安全設施驗收合格後，申請竣工驗收。聯合試運轉和竣工驗收由技術改造設計批復部門驗收批准。
（三）資源整合礦井審批流程
全國範圍內的煤礦資源整合工作是從2006年開始的。根據2007年國家安監總局發佈《關於進一步規範煤炭資源整合工作的通知》，省級人民政府(或省級煤炭資源整合領導小組)負責組織對市(地)人民政府上報的煤炭資源整合方案的審查、批復。煤礦資源整合項目必須包含在省級人民政府批准的煤礦資源整合或兼併重組方案中，經核准或備案並取得採礦許可證、完成設計審批等行政許可手續之後，方可作為建設專案進行管理。根據規定，可納入煤炭資源整合範圍礦井的資源有：1）取得採礦許可證、安全生產許可證、工商營業執照的合法生產礦井的資源；2）經有關部門核准、取得採礦許可證、安全設施設計(安全專篇)經審查批復的合法新建、改擴建礦井的資源。
近年來，全國範圍的資源整合礦井建設進展普遍緩慢，主要原因有以下幾個：1）許多資源整合礦井中有民營企業持股，協調整合難度較大；2）2012年下半年以後，煤炭行業景氣度陷入低迷，煤企經營困難。一方面資本支出壓力大，另一方面，資源整合礦井多為高成本礦井，即使投產，也難以實現盈利，因此，煤企在資金投入方面沒有積極性。
三、煤炭在建產能及未來投產情況分析
從政策面來看，根據國發7號文的要求，從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。因此，2016年2月以來，基本不再有純新建煤礦的審批。而從存量產能來看，目前全國範圍記憶體在較多未批先建的在建礦井，根據中國煤炭資源網的統計，截至2016年年末，全國未核准產能合計6億噸，其中已建成的產能2.8億噸，停建產能3.2億噸，其中有70%以上均為500萬噸以上的大型現代化礦井。2017年以來，在關閉落後產能、煤炭安全大檢查、環保檢查等各種因素作用下，煤炭產量釋放不足，加之下游需求超預期回暖，導致國內煤炭供給偏緊。因此，政策層面開始鼓勵優質礦井核增生產能力，並在產能置換前提下，加快辦理前期未批先建的優質產能核准手續。
中債資信對國家能源局公佈的2017年上半年全國建設煤礦的產能情況進行了分類統計，截至2017年6月末，全國已核准（審批）、開工建設煤礦10.98億噸，其中已建成、進入聯合試運轉的煤礦產能3.74億噸，未建成產能7.24億噸。各類型建設礦井的產能情況分佈如下：
（一）聯合試運轉礦井
截至2017年6月末，全國進入聯合試運轉的煤礦產能共計3.74億噸，主要分佈在內蒙古、陝西、山西等地區，三地區占比合計約86%。其中，新建礦井產能2.38億噸，占全部試運轉煤礦的比重達63.7%，為聯合試運轉礦井中占比最大的類型，主要分佈在內蒙古和陝西地區；資源整合煤礦產能0.91億噸，占比24.4%，主要分佈在山西地區。其餘產能（包括改擴建和技改）0.45億噸，區域分佈較為分散。
聯合試運轉礦井主要為陝蒙地區的新建礦井，而截至2016年年末和2017年6月末，陝西省合法在產產能分別為3.77億噸、3.52億噸，而對應煤炭產量分別為5.12億噸、2.58億噸，從產量和產能的對比可以看出陝西省至少有1.6億噸手續不全（這裡所指的手續不全的產能指的是未竣工驗收投產的所有在產產能，包括處於聯合試運轉狀態的產能、已核准未建成的產能，未批先建產能等）或超產的在產產能；同樣，內蒙古地區至少有1.2億噸類似產能。這說明陝蒙兩地區合計至少2.8億噸手續不全或超產的在產產能。由此推測，預計聯合試運轉中2~3億噸的產能已經在釋放產量，未來該部分產能的投產對市場的產量增量不大。剩餘約1.5億噸產能尚未釋放產量，而由於聯合試運轉煤礦中的山西、陝西等地區的資源整合礦井較多，其受制于安全或開採成本較高問題長期處於聯合試運轉狀態，預計短期內仍無法全部完成竣工驗收。
（二）已核准未建成礦井
截至2017年6月末，已核准未建成的煤礦產能合計7.24億噸。（1）按照省份分佈來看，未建成的煤礦主要分佈在山西、內蒙古、陝西、雲南、黑龍江、寧夏等地區，其中，山西、陝西、內蒙古三個地區的在建產能合計為4.49億噸，占所有未建成煤礦產能的62%。（2）按照類型分別來看，新建礦井產能1.94億噸、改擴建1.07億噸、資源整合3.60億噸、技術改造0.63億噸，分佈占比26.9%、14.8%、49.7%、8.7%。（3）按照審批機構來看，由國家發改委審核批准的在建產能合計2.04億噸（新建1.48億噸、改擴建0.56億噸），其餘礦井均由省級審批機構批准。
1、新建礦井
截至2017年6月末，已核准的新建礦井產能1.94億噸，主要分佈在內蒙古、山西、黑龍江、寧夏、甘肅等地區，以上五個地區產能合計占比59.32%。其中，內蒙古新建礦井產能為4910萬噸，為新建產能最大的地區；而山西、黑龍江、寧夏、甘肅等地區的在建產能多集中在1~2個大礦。例如，黑龍江神華朝陽露天煤礦產能1100萬噸，占全省新建產能的58%；華能集團的兩個在建煤礦核桃峪煤礦、新莊煤礦，合計產能1600萬噸，占甘肅省新建產能的90%。
根據上文分析，一般來說，煤礦項目核准後，開工建設週期約2~4年時間。但根據國家能源局披露，以上新建礦井的核准日期多在2015年之前，部分甚至在2010年之前就已核准。由於前幾年煤企經營困難，建設資金缺乏，很多礦井的建設進度放緩。預計後續隨著煤企經營情況好轉，新建礦井的建設進展有望加快，預計未來2~3年將陸續投產。例如，根據公開資料及中債資信調研情況，鐵法煤業集團下屬的吉林郭勒二號露天煤礦（1440萬噸）已經建成，但尚未獲得採礦權證；山東能源集團下屬的伊犁一號礦井（1000萬噸）預計於2019年下半年投產。
需注意的是，根據中債資信統計，國家能源局和國家發改委網站上披露的2017年新核准的在建煤礦約1.2億噸（上半年約0.7億噸，下半年約0.5億噸），而這部分產能並未體現在國家能源局公佈的2017年上半年在產或在建煤礦產能名單中，考慮未批先建礦井多為大型現代化礦井，建設進展較快，部分甚至已經建成，預計未來投產進展相對較快。
2、資源整合礦井
截至2017年6月末，已核准的資源整合礦井3.60億噸，為在建礦井中產能最大的礦井類型。資源整合礦井主要分佈在山西、陝西等地區，分別占比69.2%、12.7%，合計占比81.9%。山西煤炭資源開始於2009年，整合主體為山西省七大煤企集團，2012年3月，山西煤炭資源整合結束，全省礦井個數由整合之前的2598處減少到1053處，辦礦主體由2200多家減少到130多家。而從2012年下半年起，煤炭價格急轉直下，山西省煤企經營情況惡化，導致資源整合礦井的建設長時間停滯，且前期七大煤企前期對整合礦收購及投資所支付的資金量較大，山西省煤炭企業普遍面臨沉重的債務負擔。
2016年下半年以來，在供給側改革的推動下，煤炭價格重拾上升軌道，山西省煤企經營情況有一定改善，但改善程度弱于全行業平均水準。整體來看，一方面，山西省煤企自身盈利情況尚未顯著改善，用於資源整合礦井建設的資金不足；另一方面，資源整合礦井即使投產，預計難以顯著盈利。因此，預計多數在建的資源整合礦井建設進展依然緩慢。
3、改擴建和技術改造礦井
截至2017年6月末，在建改擴建產能1.07億噸，主要分佈在內蒙古、雲南、四川等地區，產能分別為3210萬噸、2397萬噸、1233萬噸，三地區合計占比63.8%；在建技改產能0.63億噸，主要分佈在內蒙古、陝西、河南等地區，產能分別為2880萬噸、1335萬噸、1335萬噸，三地區合計占比88.5%。從地區分佈來看，技術改造及改擴建產能中，約0.98億噸主要分佈在陝蒙地區，預計未來3年將陸續投產；剩下的0.72億噸多分佈在華中、西南、東北等地區，考慮以上地區地質條件差，安全生產壓力大，技術改造及改擴建的項目建設週期較長，且考慮以上地區煤企負擔普遍較重，預計該部分煤礦短期內無法建成投產。
（三）未來1-2年新增可貢獻產量的產能情況估計
通過對2017年上半年國家能源局發佈的全國建設礦井產能情況進行分析，我們對2017下半年和2018年新增可貢獻產量的產能做出預測。本文所指的新增可貢獻產量的產能的情形不包括前期已經在釋放產量的在產產能投產（如前期手續不全的產能已經在釋放產量，那麼其竣工驗收投產後也不會帶來產量增量，因此不算本文所指的新增），而是可以帶來市場增量的產能投產。
1、聯合試運轉煤礦的產能。根據上文分析，前期已經貢獻產量的產能約2~3億噸，剩餘約1.5億噸產能尚未釋放產量。由於聯合試運轉煤礦中涉及的山西地區資源整合礦井較多，且受制于安全或開採成本較高問題長期處於聯合試運轉狀態，預計短期內仍無法全部完成竣工驗收，假設有0.5億噸無法竣工驗收。同時假設剩餘1億噸產能將於2017年下半年和2018年竣工驗收，分別新增可貢獻產量的產能約0.5億噸（本文主要關注可帶來市場增量的產能投產情況，因此，這裡不再對試運轉總產能3.74億噸的投產進度展開分析）。
2、已核准的在建礦井產能。主要分為兩部分，（1）2017年上半年在建礦井名單中的新建礦井產能1.94億噸。（2）已核准的改擴建和技改礦井0.98億噸。截至2017年6月末，已核准的改擴建和技術改造合計1.70億噸，其中約0.72億噸分佈在華中、西南、東北等地區，其餘0.98億噸分佈在陝蒙地區。考慮華中、西南、東北等地區地質條件複雜，安全生產壓力大，煤企債務負擔重，預計0.72億噸無法短期內建成投產，剩餘0.98億噸有望短期內建成投產。兩部分涉及的在建產能合計2.92億噸，假設平均剩餘建設期為3年，且試運轉至少半年時間，預計從2018年起每年約可投產1億噸，即2018年投產約1億噸。
3、今年新核准的前期未批先建礦井產能。2017年以來，國家發改委和國家能源局核准的前期未批先建礦井合計約1.2億噸。2018年，預計煤炭去產能政策仍然持續，根據中債資信統計，今年實際煤炭去產能達1.7億噸，那麼目前煤炭行業已合計去產能約4.7億噸，根據政策要求，未來3年尚需退出3.3億噸，年均退出1.1億噸左右，那麼2018年可置換出來的產能指標約0.4億噸，該部分指標可繼續用於未批先建礦井的審批。考慮未批先建礦井多為大型現代化礦井，建設進展較快，部分甚至已經建成，預計投產進展相對較快。假設以上新核准礦井將於兩年內投產，那麼2018年可投產約0.8億噸。
綜上，可得出，2017年下半年和2018年分別新增可貢獻產量的產能約0.5億噸、2.3億噸（0.5+1+0.8）。根據上文預測，2018年預計去產能1.1億噸，且基本為在產產能，那麼2018年將淨新增可貢獻產量的產能1.2億噸（2.3-1.1）。值得關注的是，根據煤炭工業協會預計，到2020年，具備生產能力的煤礦產能在2017年基礎上將淨增3~4億噸/年，這意味著2018~2020年，每年將淨新增具備生產能力的煤礦產能約1~1.3億噸。該觀點與我們上述分析結果基本一致 。
聲明
statement
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新立探礦權有效期為3年，每延續一次時間最長為2年。礦區總體規劃批復單位為國家發改委。其餘流程及檔包括：省/自治區政府資源配置批復、專案申請報告、關於申請開展前期工作的請示等。（二）專案核准
辦理煤礦專案核准是在取得“路條”的前提下，向國家發改委提交近20項支持性檔。其中，可行性研究報告的主要任務是確定礦井開發的必要性和可行性，一般由建設單位委託有資質的設計單位編寫，並經有資質的諮詢機構評估、通過；需國土資源部審批的檔至少有4項，包括劃定礦區範圍、土地預審意見、地質災害危險性評價、礦山資源開發利用方案等，實際操作中，國土資源部一般委託專案所在地的省級國土資源主管部門受理；環境影響評價批復需要環保部審批；安全預評價需國家安監總局審批。整體來看，專案審核涉及的檔複雜，審批機構多，辦理難度大，所需時間長。一般而言，從路條發放到核准，短則兩年，長則3年~5年。
關於檔期限方面，礦區範圍預留期為：大型礦山（對於煤礦來說，大、中、小型的區分在於生產建設規模，地下開採的礦井120萬噸（含）以上的為大型，45~120萬噸為中型，45萬噸以下為小型。露天開採的礦井，400萬噸（含）以上的為大型，100~400萬噸的為中型，100萬噸以下的為小型）不得超過3年，中型礦山不得超過2年，小型礦山不得超過1年；環評批復有效期為5年；土地預審意見有效期為3年（2017年1月1日起施行，之前為2年，2015年之後批復的建設專案用地預審檔有效期自動延展為3年）。
（三）開工建設
依據《關於加強煤礦建設專案管理的通知》（發改能源[2006]1039號）檔，煤礦建設專案開工前，建設單位應向省級發展改革委、煤炭行業管理部門、煤礦安全監管部門和煤礦安全監察機構告知備案。開工備案涉及的主要檔或流程有申辦採礦許可證、土地審批、安全設施設計審查、初步設計審查等。其中，國土資源部負責採礦許可證和土地的審批，國家（或省級）煤炭安全監察局負責安全設施設計審查，省級發改委負責初步設計審查。一般來說，煤礦建設週期約2~4年。
證件有效期限方面，（1）採礦許可證的期限，根據國務院於2014年發佈的《礦山資源開採等級管理辦法》（2014年修訂版），相關規定為：“採礦許可證有效期，按照礦山建設規模確定：大型以上的，採礦許可證有效期最長為30年；中型的，採礦許可證有效期最長為20年；小型的，採礦許可證有效期最長為10年。”（2）安全設施設計審查有效期為1年，1年內未進行施工的，須重新申請審查。
在目前實際的煤礦建設中，由於採礦許可證和土地審批的進展相對較慢，通常的情況是在其他流程或檔齊全後，建設單位便進行煤礦的開工建設，建設期間同時申請採礦許可證和土地審批。有些礦井甚至建設完成，已經進入聯合試運轉之後，以上兩個手續仍然不全。未來，隨著政策層面對產能合法釋放的要求趨嚴，預計在煤礦審批流程方面將更加規範。
（四）竣工驗收
1、聯合試運轉。煤礦專案按設計要求建成後，建設單位應組織有關單位編制聯合試運轉（含試生產）方案及安全保障措施，報省級煤炭行業管理部門或投資主管部門批准，方可進行聯合試運轉。根據國家能源局於2012年4月發佈的《煤礦建設專案竣工驗收管理辦法》，“聯合試運轉的期限一般為1~6個月；特殊情況下，在批准期限內未完成聯合試運轉工作的可以申請延期，但聯合試運轉總時間最長不得超過12個月”。
以上是嚴格按照相關規定開展的煤礦建設流程。事實上，根據中債資信調研，目前很多進入聯合試運轉的煤礦前期手續並不完善，其中比較普遍的情形是採礦許可證、土地證尚未辦理。因此，此種情況下，聯合試運轉的時間可能需要1年以上，取決於證件辦理的時間。
2、竣工驗收相關檔。主要包含8項驗收，即安全驗收、環保驗收、消防驗收、水保設施驗收、職業衛生、檔案驗收、建設工程品質認定、竣工決算審計等。
3、竣工驗收：由國家核准的煤礦建設專案，由省級竣工驗收工作主管部門（省發改委或煤炭行業管理部門）對專案竣工驗收材料初審後報國家能源局煤炭司，國家能源局組織驗收或委託省級竣工驗收工作主管部門組織驗收。
4、安全生產許可證：竣工驗收通過後，建設單位方可申請辦理煤礦安全生產許可證，正式投入生產。煤礦安全生產許可證的頒發實行屬地監管原則，由省級煤礦安全監察局（未設立該機構的，由省政府指定部門）負責地方煤礦企業安全生產許可證的頒發和管理。安全生產許可證的有效期為3年。有效期滿需要延期的，煤礦企業應當於期滿前3個月提出延期申請。
二、由省級及以下審批機構審核的煤礦專案
由省級及以下審批機構審核的煤礦專案包含新增產能低於120萬噸的新建和改擴建專案、煤炭技改專案和資源整合礦井專案等。根據政府投資目錄（2016），“國家規劃礦區內新增生產能力低於120萬噸的煤礦開發專案及其餘一般煤炭開發專案由省級政府核准。”其中，一般煤礦開發專案是指生產能力不低於30萬噸/年的非國家規劃礦區的煤礦。
（一）新增產能低於120萬噸的新建和改擴建項目
新增產能低於120萬噸的新建、改擴建專案在審批內容方面與120萬噸以上的新建、改擴建專案相同，區別在於主要審批機構由國家層面下放至省級層面。與國家層面的審批相比，省級層面的流程審批相對簡化、快捷。部分省份還在原有流程基礎上，精簡手續，將一些審批手續下放至市（區）或縣。
（二）煤炭技改專案審批流程
各地區的煤炭技改專案審批流程存在一些差異，我們對一般流程進行歸納。
1、申請礦井技改。需提交的資料：1）技改相關申請文件；2）有效期內的採礦許可證、安全生產許可證、登記公告檔、礦長安全資格證、營業執照等影本；3）煤礦改造計畫書；礦區規劃文件及圖紙；4）省國土資源廳煤炭資源儲量評審備案證明和經批准的礦井地質報告；5）煤礦企業基本情況及近年來生產經營情況。
2、申請核准。上報省級審批機構進行核准。若技改涉及新增產能，還需向省國土資源部門申請更換採礦權證。此外，需要編制安全設施設計的，報煤礦安監部門審批。
3、初步設計方案審查。需提交的資料：1）申請煤礦初步設計方案審查檔；2）煤礦技改專案核准檔；3）採礦許可證或省國土部門劃定的礦區範圍批復檔；4）煤礦開採初步設計說明書及相關圖紙。
4、項目建設管理。煤礦企業在取得專案核准和初步設計審查批准檔後，向省或地區煤炭管理部門申請開工批准檔，明確開工時間及建設工期。煤礦技術改造項目應在初步設計規定的施工工期內完成，嚴禁利用技術改造進行生產活動。
5、竣工驗收。煤礦技術改造項目完成後，應進行聯合試運轉，時間為3~6個月（有些地區為1~6個月）。試運轉結束後，編制聯合試運轉總結報告，並經有關部門對工程品質、環保設施、安全設施驗收合格後，申請竣工驗收。聯合試運轉和竣工驗收由技術改造設計批復部門驗收批准。
（三）資源整合礦井審批流程
全國範圍內的煤礦資源整合工作是從2006年開始的。根據2007年國家安監總局發佈《關於進一步規範煤炭資源整合工作的通知》，省級人民政府(或省級煤炭資源整合領導小組)負責組織對市(地)人民政府上報的煤炭資源整合方案的審查、批復。煤礦資源整合項目必須包含在省級人民政府批准的煤礦資源整合或兼併重組方案中，經核准或備案並取得採礦許可證、完成設計審批等行政許可手續之後，方可作為建設專案進行管理。根據規定，可納入煤炭資源整合範圍礦井的資源有：1）取得採礦許可證、安全生產許可證、工商營業執照的合法生產礦井的資源；2）經有關部門核准、取得採礦許可證、安全設施設計(安全專篇)經審查批復的合法新建、改擴建礦井的資源。
近年來，全國範圍的資源整合礦井建設進展普遍緩慢，主要原因有以下幾個：1）許多資源整合礦井中有民營企業持股，協調整合難度較大；2）2012年下半年以後，煤炭行業景氣度陷入低迷，煤企經營困難。一方面資本支出壓力大，另一方面，資源整合礦井多為高成本礦井，即使投產，也難以實現盈利，因此，煤企在資金投入方面沒有積極性。
三、煤炭在建產能及未來投產情況分析
從政策面來看，根據國發7號文的要求，從2016年起，3年內原則上停止審批新建煤礦項目、新增產能的技術改造項目和產能核增項目；確需新建煤礦的，一律實行減量置換。因此，2016年2月以來，基本不再有純新建煤礦的審批。而從存量產能來看，目前全國範圍記憶體在較多未批先建的在建礦井，根據中國煤炭資源網的統計，截至2016年年末，全國未核准產能合計6億噸，其中已建成的產能2.8億噸，停建產能3.2億噸，其中有70%以上均為500萬噸以上的大型現代化礦井。2017年以來，在關閉落後產能、煤炭安全大檢查、環保檢查等各種因素作用下，煤炭產量釋放不足，加之下游需求超預期回暖，導致國內煤炭供給偏緊。因此，政策層面開始鼓勵優質礦井核增生產能力，並在產能置換前提下，加快辦理前期未批先建的優質產能核准手續。
中債資信對國家能源局公佈的2017年上半年全國建設煤礦的產能情況進行了分類統計，截至2017年6月末，全國已核准（審批）、開工建設煤礦10.98億噸，其中已建成、進入聯合試運轉的煤礦產能3.74億噸，未建成產能7.24億噸。各類型建設礦井的產能情況分佈如下：
（一）聯合試運轉礦井
截至2017年6月末，全國進入聯合試運轉的煤礦產能共計3.74億噸，主要分佈在內蒙古、陝西、山西等地區，三地區占比合計約86%。其中，新建礦井產能2.38億噸，占全部試運轉煤礦的比重達63.7%，為聯合試運轉礦井中占比最大的類型，主要分佈在內蒙古和陝西地區；資源整合煤礦產能0.91億噸，占比24.4%，主要分佈在山西地區。其餘產能（包括改擴建和技改）0.45億噸，區域分佈較為分散。
聯合試運轉礦井主要為陝蒙地區的新建礦井，而截至2016年年末和2017年6月末，陝西省合法在產產能分別為3.77億噸、3.52億噸，而對應煤炭產量分別為5.12億噸、2.58億噸，從產量和產能的對比可以看出陝西省至少有1.6億噸手續不全（這裡所指的手續不全的產能指的是未竣工驗收投產的所有在產產能，包括處於聯合試運轉狀態的產能、已核准未建成的產能，未批先建產能等）或超產的在產產能；同樣，內蒙古地區至少有1.2億噸類似產能。這說明陝蒙兩地區合計至少2.8億噸手續不全或超產的在產產能。由此推測，預計聯合試運轉中2~3億噸的產能已經在釋放產量，未來該部分產能的投產對市場的產量增量不大。剩餘約1.5億噸產能尚未釋放產量，而由於聯合試運轉煤礦中的山西、陝西等地區的資源整合礦井較多，其受制于安全或開採成本較高問題長期處於聯合試運轉狀態，預計短期內仍無法全部完成竣工驗收。
（二）已核准未建成礦井
截至2017年6月末，已核准未建成的煤礦產能合計7.24億噸。（1）按照省份分佈來看，未建成的煤礦主要分佈在山西、內蒙古、陝西、雲南、黑龍江、寧夏等地區，其中，山西、陝西、內蒙古三個地區的在建產能合計為4.49億噸，占所有未建成煤礦產能的62%。（2）按照類型分別來看，新建礦井產能1.94億噸、改擴建1.07億噸、資源整合3.60億噸、技術改造0.63億噸，分佈占比26.9%、14.8%、49.7%、8.7%。（3）按照審批機構來看，由國家發改委審核批准的在建產能合計2.04億噸（新建1.48億噸、改擴建0.56億噸），其餘礦井均由省級審批機構批准。
1、新建礦井
截至2017年6月末，已核准的新建礦井產能1.94億噸，主要分佈在內蒙古、山西、黑龍江、寧夏、甘肅等地區，以上五個地區產能合計占比59.32%。其中，內蒙古新建礦井產能為4910萬噸，為新建產能最大的地區；而山西、黑龍江、寧夏、甘肅等地區的在建產能多集中在1~2個大礦。例如，黑龍江神華朝陽露天煤礦產能1100萬噸，占全省新建產能的58%；華能集團的兩個在建煤礦核桃峪煤礦、新莊煤礦，合計產能1600萬噸，占甘肅省新建產能的90%。
根據上文分析，一般來說，煤礦項目核准後，開工建設週期約2~4年時間。但根據國家能源局披露，以上新建礦井的核准日期多在2015年之前，部分甚至在2010年之前就已核准。由於前幾年煤企經營困難，建設資金缺乏，很多礦井的建設進度放緩。預計後續隨著煤企經營情況好轉，新建礦井的建設進展有望加快，預計未來2~3年將陸續投產。例如，根據公開資料及中債資信調研情況，鐵法煤業集團下屬的吉林郭勒二號露天煤礦（1440萬噸）已經建成，但尚未獲得採礦權證；山東能源集團下屬的伊犁一號礦井（1000萬噸）預計於2019年下半年投產。
需注意的是，根據中債資信統計，國家能源局和國家發改委網站上披露的2017年新核准的在建煤礦約1.2億噸（上半年約0.7億噸，下半年約0.5億噸），而這部分產能並未體現在國家能源局公佈的2017年上半年在產或在建煤礦產能名單中，考慮未批先建礦井多為大型現代化礦井，建設進展較快，部分甚至已經建成，預計未來投產進展相對較快。
2、資源整合礦井
截至2017年6月末，已核准的資源整合礦井3.60億噸，為在建礦井中產能最大的礦井類型。資源整合礦井主要分佈在山西、陝西等地區，分別占比69.2%、12.7%，合計占比81.9%。山西煤炭資源開始於2009年，整合主體為山西省七大煤企集團，2012年3月，山西煤炭資源整合結束，全省礦井個數由整合之前的2598處減少到1053處，辦礦主體由2200多家減少到130多家。而從2012年下半年起，煤炭價格急轉直下，山西省煤企經營情況惡化，導致資源整合礦井的建設長時間停滯，且前期七大煤企前期對整合礦收購及投資所支付的資金量較大，山西省煤炭企業普遍面臨沉重的債務負擔。
2016年下半年以來，在供給側改革的推動下，煤炭價格重拾上升軌道，山西省煤企經營情況有一定改善，但改善程度弱于全行業平均水準。整體來看，一方面，山西省煤企自身盈利情況尚未顯著改善，用於資源整合礦井建設的資金不足；另一方面，資源整合礦井即使投產，預計難以顯著盈利。因此，預計多數在建的資源整合礦井建設進展依然緩慢。
3、改擴建和技術改造礦井
截至2017年6月末，在建改擴建產能1.07億噸，主要分佈在內蒙古、雲南、四川等地區，產能分別為3210萬噸、2397萬噸、1233萬噸，三地區合計占比63.8%；在建技改產能0.63億噸，主要分佈在內蒙古、陝西、河南等地區，產能分別為2880萬噸、1335萬噸、1335萬噸，三地區合計占比88.5%。從地區分佈來看，技術改造及改擴建產能中，約0.98億噸主要分佈在陝蒙地區，預計未來3年將陸續投產；剩下的0.72億噸多分佈在華中、西南、東北等地區，考慮以上地區地質條件差，安全生產壓力大，技術改造及改擴建的項目建設週期較長，且考慮以上地區煤企負擔普遍較重，預計該部分煤礦短期內無法建成投產。
（三）未來1-2年新增可貢獻產量的產能情況估計
通過對2017年上半年國家能源局發佈的全國建設礦井產能情況進行分析，我們對2017下半年和2018年新增可貢獻產量的產能做出預測。本文所指的新增可貢獻產量的產能的情形不包括前期已經在釋放產量的在產產能投產（如前期手續不全的產能已經在釋放產量，那麼其竣工驗收投產後也不會帶來產量增量，因此不算本文所指的新增），而是可以帶來市場增量的產能投產。
1、聯合試運轉煤礦的產能。根據上文分析，前期已經貢獻產量的產能約2~3億噸，剩餘約1.5億噸產能尚未釋放產量。由於聯合試運轉煤礦中涉及的山西地區資源整合礦井較多，且受制于安全或開採成本較高問題長期處於聯合試運轉狀態，預計短期內仍無法全部完成竣工驗收，假設有0.5億噸無法竣工驗收。同時假設剩餘1億噸產能將於2017年下半年和2018年竣工驗收，分別新增可貢獻產量的產能約0.5億噸（本文主要關注可帶來市場增量的產能投產情況，因此，這裡不再對試運轉總產能3.74億噸的投產進度展開分析）。
2、已核准的在建礦井產能。主要分為兩部分，（1）2017年上半年在建礦井名單中的新建礦井產能1.94億噸。（2）已核准的改擴建和技改礦井0.98億噸。截至2017年6月末，已核准的改擴建和技術改造合計1.70億噸，其中約0.72億噸分佈在華中、西南、東北等地區，其餘0.98億噸分佈在陝蒙地區。考慮華中、西南、東北等地區地質條件複雜，安全生產壓力大，煤企債務負擔重，預計0.72億噸無法短期內建成投產，剩餘0.98億噸有望短期內建成投產。兩部分涉及的在建產能合計2.92億噸，假設平均剩餘建設期為3年，且試運轉至少半年時間，預計從2018年起每年約可投產1億噸，即2018年投產約1億噸。
3、今年新核准的前期未批先建礦井產能。2017年以來，國家發改委和國家能源局核准的前期未批先建礦井合計約1.2億噸。2018年，預計煤炭去產能政策仍然持續，根據中債資信統計，今年實際煤炭去產能達1.7億噸，那麼目前煤炭行業已合計去產能約4.7億噸，根據政策要求，未來3年尚需退出3.3億噸，年均退出1.1億噸左右，那麼2018年可置換出來的產能指標約0.4億噸，該部分指標可繼續用於未批先建礦井的審批。考慮未批先建礦井多為大型現代化礦井，建設進展較快，部分甚至已經建成，預計投產進展相對較快。假設以上新核准礦井將於兩年內投產，那麼2018年可投產約0.8億噸。
綜上，可得出，2017年下半年和2018年分別新增可貢獻產量的產能約0.5億噸、2.3億噸（0.5+1+0.8）。根據上文預測，2018年預計去產能1.1億噸，且基本為在產產能，那麼2018年將淨新增可貢獻產量的產能1.2億噸（2.3-1.1）。值得關注的是，根據煤炭工業協會預計，到2020年，具備生產能力的煤礦產能在2017年基礎上將淨增3~4億噸/年，這意味著2018~2020年，每年將淨新增具備生產能力的煤礦產能約1~1.3億噸。該觀點與我們上述分析結果基本一致 。
聲明
statement
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