2017年9月4日， 中國人民銀行等七部委公佈《關於防範代幣發行融資風險的公告》（以下簡稱“《公告》”）， 封禁境內的ICO活動， 並採取措施關停了境內的虛擬貨幣交易平臺。
但是最近ICO的熱度不減反增， 比特幣和其他虛擬貨幣的交易熱度也節節攀升， 價格創下新高。 其原因在於原本設置在境內的部分虛擬貨幣交易平臺出走海外， 在境外註冊並繼續向境內使用者提供虛擬貨幣的交易服務， 甚至通過所謂“場外交易”的方式， 撮合個人使用者之間的點對點交易。
目前， 日本是一個比較常見的交易平臺移出地。 日本率先在國家層面進行立法允許設立虛擬貨幣交易平臺，
對此， 中國人民大學金融科技與互聯網安全研究中心主任楊東提出了關於ICO和虛擬貨幣交易平臺在新形勢下的幾點監管建議。
楊東教授將于一月底帶團訪問日本， 屆時將會到訪日本銀行、金融廳、財務省等日本金融監管機構及東京大學、一橋大學、中央大學等著名學府， 並邀請了掌握日本虛擬貨幣前沿動態的各位日本專業人士參與2月8日的數字貨幣亞洲論壇， 共同探討中日數位貨幣交易和監管的最新動態。
一、“出海”ICO專案的監管建議
早在封禁政策出臺之初， 楊東教授就曾指出， 絕對的“一刀切”其實不利於遏止ICO和虛擬貨幣交易帶來的風險， 關停虛擬貨幣交易平臺後各大虛擬貨幣的價格反而一定會上漲。
實際上， ICO本身是一種金融創新， 政府應該運用監管沙箱等手段， 在合法、風險可控的環境下， 允許部分優質ICO專案發展， 而不應當用“一刀切”的辦法阻礙創新。 否則， ICO專案通過出走海外的方式規避了監管， 反而擴大了ICO帶來的風險。
目前部分ICO專案繞道國外繼續經營， 其機構的設立以及代幣的發行與交易名義上在國外， 但是實際上的項目、責任人和投資人都在國內。
在這種情況下， 《公告》中指出的種種風險和問題仍然存在， ICO項目出走國外後， 仍然可能以往在國內出現的非法發行、項目不實、欺詐乃至傳銷等問題， 而且可能更加難以追回損失， 金融消費者保護形勢更加嚴峻。 在此形勢下， 央行、證監會等金融監管機構， 基於保護金融消費者的立場，
對於這些“出海”的ICO專案， 仍應當加強監管：
第一， 堅決打擊惡性犯罪行為。 對於涉嫌犯罪的ICO專案， 如涉嫌傳銷類犯罪、證券類犯罪， 操縱市場、虛假陳述或惡意詐騙等的， 根據刑法的屬人管轄原則和保護性管轄原則， 堅決依法追究相關行為人刑事責任。
第二， 加強帳戶監管。 加強對虛擬貨幣帳戶的監管， 通過監管帳戶， 實現對監管資料的觸達、辨別和獲取， 對線下黑色轉帳也應當加強監管。 相關金融、支付機構應當予以配合。
第三， 加強外匯監管。 針對海外ICO專案， 加強外匯風險管理和交易管理，
第四， 加強穿透式監管。 針對符合“證券”特徵的ICO專案， 無論其對外如何表述， 都依據證券的相關規定要求加以監管。
第五， 開展跨境監管合作。 世界上許多國家已經將虛擬貨幣交易和ICO納入法律監管體系內， 可以與這些國家開展廣泛的跨境合作， 共同採取措施保護金融消費者的合法利益。
第六， 建立黑名單制度。 對於有問題的境外ICO項目， 無論其運營主體和主要負責人國籍如何， 都將其主體和相關責任人列入黑名單， 禁止或部分限制其今後在境內開展活動、從事相關金融業務。
二、ICO和區塊鏈行業的未來監管
比特幣等區塊鏈技術的應用是人類社會未來發展的方向。
貨幣在歷史發展的過程中，從金屬演變為紙質，再進化到現在網路空間中的貨幣體系，通過網路空間進行價值傳遞，這是一種必然趨勢。人類歷史的發展本身也是受技術驅動的。因此各種數字加密貨幣的出現是非常正常的現象。比特幣儘管存在許多問題，但仍然蘊含著技術價值和制度價值，是數位貨幣載入歷史的一次實踐。
因此現在最為需要思考的問題是，如何利用現有的法律法規更好的監管和規範比特幣，為此，需要重新探索一套新的監管機制。在新資訊技術的衝擊下，金融市場舊的平衡逐漸被打破，需要及時轉換理念，引入新的措施，促成安全與效率、穩定與發展、創新與消費者保護之間新的平衡。應當精准、及時、全面洞悉創新金融業態之本質，加強穿透式監管。
同時，在大資料、區塊鏈、雲計算等科技發展的基礎上，應當建立金融合規、場景依託和技術驅動三位一體的金融風險防範體系，突出技術驅動型監管在金融監管中的重要作用，從而加強對所有金融科技的監管，引導金融科技服務於實體經濟：
第一，對於本質上屬於證券模式的ICO，應當適用證券的監管辦法進行監管。目前，證監會正在考慮重開股權眾籌試點，即試點證券小額公開發行註冊豁免制度。國外的很多同類立法早已出臺，並取得了比較好的效果，在國內進行試點有現成的制度經驗可以參考。
在此背景下，一方面要打擊違法的假借ICO進行欺詐等違法犯罪的行為，另一方面也要鼓勵合法的區塊鏈金融創新，對符合條件的ICO專案可以鼓勵其適用股權眾籌試點的規定，在監管沙箱等制度配套保障下發揮其直接融資的價值，滿足中小創新金融科技企業等的融資需求。
第二，對於非證券模式的區塊鏈專案，其成功的關鍵在於將區塊鏈和交易場景更好地結合起來，監管這類專案應當注意控制金融風險，鼓勵應用創新。
例如，迅雷推出的玩客雲是一種具備應用場景的區塊鏈創新，某種程度上相比於比特幣更為先進。玩客雲能夠有效利用閒置資源，通過專用的終端，把閒置的存儲空間、算力、網路頻寬等資源利用起來，在產生實際價值的同時給用戶提供一種名為“鏈克”的代幣作為獎勵。這種模式比比特幣消耗巨大電力資源“挖礦”的模式要先進。
可以說，比特幣和鏈克是完全截然不同的兩種模式：前者是一種單純的幣；後者則是依託于實際的應用場景而成立的。這一模式的專案不從使用者手中募集虛擬貨幣和法定貨幣等財產，也不涉及給代幣的持有者以資金回報，因而不屬於證券的範疇。對具有實際應用價值的項目應當予以鼓勵，同時注意防範交易可能帶來的金融風險。
第三，區塊鏈行業應當擁抱監管並加強行業自律，防止害群之馬的出現。從業者應當提高警惕，不能認為在場外、國外進行交易就有僥倖心理，仍應自覺維護金融消費者權利。
對當前的ICO專案轉移到國外的現象，相關監管部門可以依據有關法律法規，加以規制，防止敏感性資料流失，防範跨境犯罪風險，維護金融消費者利益、金融穩定和國家安全。在必要的時候，政府還可以依法採取其他更為嚴厲的監管手段，如切斷訪問連結等直至依法追究相關責任人刑事責任。因此從業者一定要杜絕僥倖心理，在擁抱監管的同時，自覺建設健全行業自律機制。
第四，建議引入監管科技（RegTech），運用“監管沙箱”等方式，對合規的ICO項目進行引導。第三屆金融大資料標準化研討會暨監管沙箱閉門會：英國考察彙報“監管沙箱”是指為金融科技產業的各種新模式、新業態、新理念提供的一個“試驗區”，讓銀行等金融機構和初創企業在“安全區域”內試驗新的產品與服務模式，在適度放鬆參與試驗產品和服務的約束和管制的同時，又有一定的邊界。
這種監管模式給了新技術試錯的空間，鼓勵科技創新，將風險置於可控範圍之內，保障消費者合法利益，避免系統性風險的發生。對ICO進行監管時，通過引入監管沙箱可以有效的將難以確定的風險控制在可接受範圍之內，為金融創新製造穩定安全的空間。
第五，完善民法體系中關於網路虛擬財產的規定，保護區塊鏈資產持有者的合法利益。相較於國外，我國《民法總則》率先對網路虛擬財產的權利進行了原則性規定，屬於世界上較為先進的立法經驗。
但是仍然缺乏對於網路虛擬財產權利性質和內容的準確而具體的規定。建議在將來的民法典中對網路虛擬財產的權利規定進行進一步的細化，明確民事主體對網路虛擬財產享有的權利內容。
第六，加快推進法定數位貨幣的研究與發行準備工作。目前，日本的商業銀行主導開展了發行數字貨幣的嘗試，與日元1:1等值，以期降低支付結算的成本，避免消費資料的外流。
我國央行也有發行數位貨幣的計畫。實際上，法定數位貨幣的技術條件已經具備，但是法定數位貨幣推行之後，可能帶來的對貨幣體系、經濟、金融、社會生活、國家治理等方面的影響，仍然研究不充分。
建議加快對法定數位貨幣進行研究，推動發行計畫的具體落地施行。法定數位貨幣與人民幣等值，支付使用體驗更為良好，央行推出優質的法定數位貨幣，能夠將公眾的興趣從各類代幣中轉移回來，有助於虛擬貨幣和ICO市場的降溫。
二、ICO和區塊鏈行業的未來監管
比特幣等區塊鏈技術的應用是人類社會未來發展的方向。
貨幣在歷史發展的過程中，從金屬演變為紙質，再進化到現在網路空間中的貨幣體系，通過網路空間進行價值傳遞，這是一種必然趨勢。人類歷史的發展本身也是受技術驅動的。因此各種數字加密貨幣的出現是非常正常的現象。比特幣儘管存在許多問題，但仍然蘊含著技術價值和制度價值，是數位貨幣載入歷史的一次實踐。
因此現在最為需要思考的問題是，如何利用現有的法律法規更好的監管和規範比特幣，為此，需要重新探索一套新的監管機制。在新資訊技術的衝擊下，金融市場舊的平衡逐漸被打破，需要及時轉換理念，引入新的措施，促成安全與效率、穩定與發展、創新與消費者保護之間新的平衡。應當精准、及時、全面洞悉創新金融業態之本質，加強穿透式監管。
同時，在大資料、區塊鏈、雲計算等科技發展的基礎上，應當建立金融合規、場景依託和技術驅動三位一體的金融風險防範體系，突出技術驅動型監管在金融監管中的重要作用，從而加強對所有金融科技的監管，引導金融科技服務於實體經濟：
第一，對於本質上屬於證券模式的ICO，應當適用證券的監管辦法進行監管。目前，證監會正在考慮重開股權眾籌試點，即試點證券小額公開發行註冊豁免制度。國外的很多同類立法早已出臺，並取得了比較好的效果，在國內進行試點有現成的制度經驗可以參考。
在此背景下，一方面要打擊違法的假借ICO進行欺詐等違法犯罪的行為，另一方面也要鼓勵合法的區塊鏈金融創新，對符合條件的ICO專案可以鼓勵其適用股權眾籌試點的規定，在監管沙箱等制度配套保障下發揮其直接融資的價值，滿足中小創新金融科技企業等的融資需求。
第二，對於非證券模式的區塊鏈專案，其成功的關鍵在於將區塊鏈和交易場景更好地結合起來，監管這類專案應當注意控制金融風險，鼓勵應用創新。
例如，迅雷推出的玩客雲是一種具備應用場景的區塊鏈創新，某種程度上相比於比特幣更為先進。玩客雲能夠有效利用閒置資源，通過專用的終端，把閒置的存儲空間、算力、網路頻寬等資源利用起來，在產生實際價值的同時給用戶提供一種名為“鏈克”的代幣作為獎勵。這種模式比比特幣消耗巨大電力資源“挖礦”的模式要先進。
可以說，比特幣和鏈克是完全截然不同的兩種模式：前者是一種單純的幣；後者則是依託于實際的應用場景而成立的。這一模式的專案不從使用者手中募集虛擬貨幣和法定貨幣等財產，也不涉及給代幣的持有者以資金回報，因而不屬於證券的範疇。對具有實際應用價值的項目應當予以鼓勵，同時注意防範交易可能帶來的金融風險。
第三，區塊鏈行業應當擁抱監管並加強行業自律，防止害群之馬的出現。從業者應當提高警惕，不能認為在場外、國外進行交易就有僥倖心理，仍應自覺維護金融消費者權利。
對當前的ICO專案轉移到國外的現象，相關監管部門可以依據有關法律法規，加以規制，防止敏感性資料流失，防範跨境犯罪風險，維護金融消費者利益、金融穩定和國家安全。在必要的時候，政府還可以依法採取其他更為嚴厲的監管手段，如切斷訪問連結等直至依法追究相關責任人刑事責任。因此從業者一定要杜絕僥倖心理，在擁抱監管的同時，自覺建設健全行業自律機制。
第四，建議引入監管科技（RegTech），運用“監管沙箱”等方式，對合規的ICO項目進行引導。第三屆金融大資料標準化研討會暨監管沙箱閉門會：英國考察彙報“監管沙箱”是指為金融科技產業的各種新模式、新業態、新理念提供的一個“試驗區”，讓銀行等金融機構和初創企業在“安全區域”內試驗新的產品與服務模式，在適度放鬆參與試驗產品和服務的約束和管制的同時，又有一定的邊界。
這種監管模式給了新技術試錯的空間，鼓勵科技創新，將風險置於可控範圍之內，保障消費者合法利益，避免系統性風險的發生。對ICO進行監管時，通過引入監管沙箱可以有效的將難以確定的風險控制在可接受範圍之內，為金融創新製造穩定安全的空間。
第五，完善民法體系中關於網路虛擬財產的規定，保護區塊鏈資產持有者的合法利益。相較於國外，我國《民法總則》率先對網路虛擬財產的權利進行了原則性規定，屬於世界上較為先進的立法經驗。
但是仍然缺乏對於網路虛擬財產權利性質和內容的準確而具體的規定。建議在將來的民法典中對網路虛擬財產的權利規定進行進一步的細化，明確民事主體對網路虛擬財產享有的權利內容。
第六，加快推進法定數位貨幣的研究與發行準備工作。目前，日本的商業銀行主導開展了發行數字貨幣的嘗試，與日元1:1等值，以期降低支付結算的成本，避免消費資料的外流。
我國央行也有發行數位貨幣的計畫。實際上，法定數位貨幣的技術條件已經具備，但是法定數位貨幣推行之後，可能帶來的對貨幣體系、經濟、金融、社會生活、國家治理等方面的影響，仍然研究不充分。
建議加快對法定數位貨幣進行研究，推動發行計畫的具體落地施行。法定數位貨幣與人民幣等值，支付使用體驗更為良好，央行推出優質的法定數位貨幣，能夠將公眾的興趣從各類代幣中轉移回來，有助於虛擬貨幣和ICO市場的降溫。