充分釋放增長潛力需要正確處理好三個重要關係：正確認識當前實際增速和潛在增速間的關係， 正確認識培育經濟新動力和挖掘傳統動力間的關係，
張軍擴 吳振宇
充分釋放增長潛力需要正確處理的三個重要關係
增長階段轉換是後發追趕達到一定水準後， 客觀規律與時代特徵共同作用的結果， 是我國現代化進程不可逾越的階段。 我們既要尊重經濟規律並參考國別經驗， 認識到原有發展模式的不可持續性和剛性制約， 又要客觀分析自身經濟特徵和時代特點， 以開闊的思路推動創新發展， 實現從上中等收入水準跨入高收入的歷史性飛躍。 在此過程中， 需要正確認識和處理好經濟發展中的幾個重要關係。
（一）正確認識當前實際增速和潛在增速間的關係
增速變化是增長階段轉換的直接體現，
1.受景氣狀況影響， 當前實際增速不能直接反映中長期潛在增速
改革開放以來， 我國經歷了三輪經濟週期。 最近一輪週期的擴張期啟動於2001年， 持續到2007年。 2008年爆發的國際金融危機影響了週期的自然演進， 增速快速回落。 在危機應對政策的作用下， 2010年經濟增速回升到10%的高位。 2011年後經濟進入收縮階段， 延續至今。 與以往不同是， 此輪週期的收縮階段與經濟結構重大調整重疊在一起， 確定潛在增速難度更大。 但是， 企業和政府負債處於高位、製造業投資處於較低水準、國際市場仍未充分恢復。 這些關鍵性的指標都反映當前經濟仍處於週期的穀底附近， 此時的經濟增速不能直接反映中長期潛在增速。
2.通過加大基礎設施投資、維持寬鬆貨幣供給等政策， 宏觀調控拉高了經濟增速
面對增速持續下行和轉型期風險多發的局面， 政府強調底線思維， 加大基礎設施投資， 通過擴大總需求穩定經濟增長。 同時， 保持相對寬鬆的貨幣供應， 為經濟轉型升級和風險防範創造有利環境。 實施積極宏觀調控政策， 提高了實際經濟增速， 成本是推升全社會負債水準和杠杆率。 這也是通過資源跨期配置， 調控經濟的應有之義， 但在這樣的背景下， 當前的實際經濟增速並非是經濟體系依靠自發力量達到的速度。
3.全面深化改革仍在推進、效果尚未充分顯現， 增長潛力並未充分釋放
過去30多年的高增長， 很大程度上可歸結為改革開放釋放了制度紅利。 目前， 我國大多數經濟領域市場化程度已經較高，
上述三個因素中， 景氣狀況、改革不到位對實際增速有抑制的作用， 政府宏觀調控對實際增長有拉升作用。 目前的經濟運行狀況， 並不是潛在增速的自然反映。 我們既不能把改革不到位、景氣狀況導致的增速下降視為潛力不足， 也不能誤將政策刺激的短期效應視為增長潛力。 新常態的潛在增速是需要通過深化改革開放努力爭取的， 不是自動實現的，也不能從現實增速簡單照搬。
（二）正確認識培育經濟新動力和挖掘傳統動力間的關係
進入增長新階段，生產要素成本上升、投資邊際效率下降，經濟增長需要更多通過全要素生產率拉動。然而，處於動力轉換階段，在培育經濟增長新動力的同時，不能忽略傳統動力的改進提升空間。
1.培育經濟增長新動力，既不能漠視增長階段的變化，也不能超越歷史發展階段
增長階段轉換是追趕進程中的普遍現象。發達經濟體超過七成的增長動力來源於全要素生產率的提高，這是其經濟運行處於高端的表現，也是其經濟增速處於低位的原因。我國當前所處的階段是資本積累和全要素生產率共同起作用的階段，也是經濟增長動力進一步向發達經濟體收斂的階段。我們既要看到全要素生產率的增長，特別是通過原始創新推動的增長，是進入高收入經濟體行列後我國主要的增長來源，又要看到，受制于科學技術進步自身規律約束，這種形式的全要素生產率提升投入較大，速度有限。當前我國只在局部技術和產業領域有足夠的知識儲備和資金實力，開展原始創新需要結合客觀條件推進。
高增長時期，持續的高投資帶來邊際效率下降、資源環境約束加強等問題。但是也要看到，我國人均資本存量與發達經濟體差距仍較大。實物形態的資本實際上也凝聚了大量技術成果，從一定意義上說，中國與發達國家生產率的差距主要體現在人均佔有資本的差距上。2011年經濟增長速度出現轉折時，我國人均資本存量僅相當於美國的23%，而1974年和1997年日韓經濟增速出現轉折時，人均資本存量相當於美國分別為36%和47%。保持較快的投資增速，繼續縮小人均資本存量與發達國家的差距是我國發展面臨的長期任務。所以，從供給側看，發揮投資拉動的傳統動力仍有一定的空間。
從需求動力，特別是消費結構的轉換看，近年文化、旅遊、教育等領域成為新的消費熱點。當人均收入水準達到一定程度後，隨著居民需求層次提升，上述領域進入快速發展期。然而，新消費動力快速增長並不意味著傳統衣食住行類消費就已得到充分發展。我國大量常住人口並未真正融入城市生產和消費體系。城鎮非戶籍常住人口的基本消費需求遠低於戶籍居民的平均水準。1978—2000年我國城鎮化率提高18.3個百分點，城鎮居民消費率提升12.9個百分點。然而，2001—2014年，我國城鎮化率提高17.1個百分點，但城鎮居民消費率反而降低了1.7個百分點。城鎮居民消費率沒有隨著城市人口增長而同比例上升，城鄉結構優化所蘊藏的消費升級貢獻並沒有得到體現（見圖）。這是由於非戶籍居民的消費潛力未得到釋放。
另外，大量海外代購也反映出我國食品和其他日用品的品質在滿足人民需求方面存在較大差距。而城市交通緊張、居住環境不佳、鄉村基礎設施建設滯後也反映出傳統需求領域仍有進一步開發的空間。
2.轉軌經濟的制度性因素既透支了部分增長空間，也制約了傳統動能的釋放
我國市場經濟是從計劃經濟體制轉軌而來的。政府對經濟運行介入程度較高既是發展型國家的現實需要，也是舊體制遺留下的問題。為了能夠促進經濟發展，地方政府經常用低地價等補貼的方式吸引投資，造成工業用地利用效率較低，投資衝動過度擴張的不利影響。行業景氣狀況較好時，這種行為確實能夠推高增速。增長階段轉換行業發展進入低潮時，就會形成嚴重的產能過剩，造成資源浪費。另一方面，機場、公路、廣場等看得見的基礎設施投資超前，但城市地下管廊、農村地區等不容易看見的基礎設施投資則相對不足。增長階段轉換後，我國新舊動能的轉換不能簡單對比其他經濟體。
3.體量大、區域經濟發展不平衡，傳統動力的釋放空間仍較大
正是由於轉軌經濟的特點，推進改革開放早、民營經濟發達的地區其動力釋放就較為充分，經濟發展水準就高。而開放較晚，市場經濟意識發展緩慢、公有製成分占比不合理的區域，增長動力釋放就不足。按人均GDP水準看，中西部地區僅為東部地區的60%，進一步釋放中部和西部的增長潛力的空間較大。與區域發展不平衡同時存在的是城鄉間發展的不平衡，收入提高了的農民工生活方式和水準逐步向城市居民靠近，但農村基礎設施建設嚴重落後，污水和垃圾處理、文化醫療設施嚴重不足。這些需求如果能夠通過有效的方式得以實現，也能夠釋放出新的增長動力。
（三）正確認識和處理政府與市場的關係
經濟轉型期，增長潛力釋放不僅僅取決於市場自發力量，政府作用也是其重要影響因素。適應經濟轉型的新要求，需要改革政府與市場的關係，這其中的關鍵又在於正確有力地發揮政府的作用。
1.轉型期政府引導發展、釋放潛力的職能並未弱化
政府在若干重要領域依然起著市場培育和建設的基礎性作用。政府在市場運行中的地位和作用與所處的發展階段、技術背景和國際環境密切相關。面對發達國家的優勢地位和發展中國家激烈的同質競爭，政府需要在遵守市場規律的同時，積極發揮市場規模巨大等有利條件鞏固擴大我國產業競爭優勢。比如，低空領域開放、近地空間利用、深海資源開採這些人類經濟活動的新疆域，需要在政府引導下發展。基因工程、高分辨遙感、量子通信和計算、受控熱核聚變等突破性技術的開發和利用，既需要政府投入科研經費，也需要政府引導其商業化應用。擴大服務業開放，在金融、資訊服務、文化娛樂培育出有國際競爭力的企業，也需要政府政策支援。
國際經驗顯示，增長階段轉換後追趕型國家產業政策的作用並未弱化。日本在1973年之後，面臨嚴重能源資源約束，經濟增長從高速進入中低速水準。日本政府通過節能和新技術的開發，配合產業結構調整，快速提高能源綜合利用效率。進入20世紀90年代，日本政府又提出“新技術立國”“科學技術創造立國”等政策，推進產業從低附加值向高附加值、從勞動密集型向技術密集型轉變。1997年金融危機爆發後，在國際貨幣基金組織督促要求下，韓國調整國內大型企業與政府間的關係，建立了更加市場化的體系。但是，韓國政府在產業結構調整中的作用並未削弱。1997年，韓國政府頒佈《21世紀網路韓國》將數位化上升為國家戰略。經過多年發展，韓國資訊產業發展已處於世界前列。
改革進程中受扭曲的利益關係需要政府推動調整。改革開放在帶來福利普遍增加的同時，利益在行業間、區域間、職業間的分配不能保證完全公平。這是改革從局部地區、局部領域逐步突破的必然結果。改革形成的利益扭曲，只能在進一步深化改革中調整。這種利益關係的調整，一方面是緩解社會矛盾的需要，另一方面也是釋放增長潛力的管道。從短期和局部看，有可能是財務支出的負擔，但是從宏觀和長期看，則為持續增長創造了更好的條件。
2.持續釋放增長潛力，需要政府調整經濟社會工作重點
增長階段轉換後，政府在經濟運行中的地位並未削弱，但工作重點需要根據形勢變化作出調整，從而促進增長潛力的持續釋放。
培育創新生態和環境的要求在提高。增長階段轉換後，通過提高全要素生產率為經濟發展注入新動力，將增速保持在中高速水準是經濟工作的核心任務。其重點又在於通過更多原始創新，促進產業轉型升級。這就要求政府積極培育創新生態和環境，宣導勇於創新、容忍失敗的文化，加強智慧財產權保護，加大對基礎性研究和共性技術的政府資金投入，完善金融領域支援創新的政策體系，並完善社會保障體系。
政府介入經濟發展的角色須調整，應更加偏重市場規則制定。高增長時期，居民衣食住行等傳統需求增速穩定，發展方向易於把握。地方政府對產業發展介入程度較高。增長階段轉換後，行業技術路線變化快，需求熱點時常轉換，政府難以精確把握發展趨勢。此時，政府應更多做好資訊發佈、標準和法規的制定和實施工作，從而提供良好的競爭環境。
對外經濟交往更加頻繁，參與國際宏觀經濟政策協調任務加重。我國經濟總量、對外貿易和對外直接投資占世界市場份額持續提高，顯著影響全球經濟金融格局，經濟政策外溢性明顯加大。積極加強國際政策協調，既是提升我國國內政策有效性的內在要求，也是與其他經濟體謀求共贏，形成良性競爭合作關係的客觀需要。另一方面，我國產業轉型升級過程中與發達經濟體的競爭加劇，貿易糾紛、投資限制等事件頻發，也需要政府投入更大精力營造有利的國際經貿環境。
社會問題相對突出，對政府社會管理提出新要求。增長潛力變化在影響經濟增速和結構的同時，凸顯了發展中的社會問題，需要加強政府社會管理能力建設。例如，轉型期產業結構調整、企業兼併重組加快，失業人員可能增加，需要有更加完善的社保體系兜底。人口老齡化程度快速提升對醫療、養老服務提出更高要求。此外，隨著人均收入水準提高，新興媒體的發展，人民公平意識和權利意識增強，也對社會治理提出了新挑戰。
（張軍擴，國務院發展研究中心副主任；吳振宇，國務院發展研究中心金融研究所所長）
不是自動實現的，也不能從現實增速簡單照搬。（二）正確認識培育經濟新動力和挖掘傳統動力間的關係
進入增長新階段，生產要素成本上升、投資邊際效率下降，經濟增長需要更多通過全要素生產率拉動。然而，處於動力轉換階段，在培育經濟增長新動力的同時，不能忽略傳統動力的改進提升空間。
1.培育經濟增長新動力，既不能漠視增長階段的變化，也不能超越歷史發展階段
增長階段轉換是追趕進程中的普遍現象。發達經濟體超過七成的增長動力來源於全要素生產率的提高，這是其經濟運行處於高端的表現，也是其經濟增速處於低位的原因。我國當前所處的階段是資本積累和全要素生產率共同起作用的階段，也是經濟增長動力進一步向發達經濟體收斂的階段。我們既要看到全要素生產率的增長，特別是通過原始創新推動的增長，是進入高收入經濟體行列後我國主要的增長來源，又要看到，受制于科學技術進步自身規律約束，這種形式的全要素生產率提升投入較大，速度有限。當前我國只在局部技術和產業領域有足夠的知識儲備和資金實力，開展原始創新需要結合客觀條件推進。
高增長時期，持續的高投資帶來邊際效率下降、資源環境約束加強等問題。但是也要看到，我國人均資本存量與發達經濟體差距仍較大。實物形態的資本實際上也凝聚了大量技術成果，從一定意義上說，中國與發達國家生產率的差距主要體現在人均佔有資本的差距上。2011年經濟增長速度出現轉折時，我國人均資本存量僅相當於美國的23%，而1974年和1997年日韓經濟增速出現轉折時，人均資本存量相當於美國分別為36%和47%。保持較快的投資增速，繼續縮小人均資本存量與發達國家的差距是我國發展面臨的長期任務。所以，從供給側看，發揮投資拉動的傳統動力仍有一定的空間。
從需求動力，特別是消費結構的轉換看，近年文化、旅遊、教育等領域成為新的消費熱點。當人均收入水準達到一定程度後，隨著居民需求層次提升，上述領域進入快速發展期。然而，新消費動力快速增長並不意味著傳統衣食住行類消費就已得到充分發展。我國大量常住人口並未真正融入城市生產和消費體系。城鎮非戶籍常住人口的基本消費需求遠低於戶籍居民的平均水準。1978—2000年我國城鎮化率提高18.3個百分點，城鎮居民消費率提升12.9個百分點。然而，2001—2014年，我國城鎮化率提高17.1個百分點，但城鎮居民消費率反而降低了1.7個百分點。城鎮居民消費率沒有隨著城市人口增長而同比例上升，城鄉結構優化所蘊藏的消費升級貢獻並沒有得到體現（見圖）。這是由於非戶籍居民的消費潛力未得到釋放。
另外，大量海外代購也反映出我國食品和其他日用品的品質在滿足人民需求方面存在較大差距。而城市交通緊張、居住環境不佳、鄉村基礎設施建設滯後也反映出傳統需求領域仍有進一步開發的空間。
2.轉軌經濟的制度性因素既透支了部分增長空間，也制約了傳統動能的釋放
我國市場經濟是從計劃經濟體制轉軌而來的。政府對經濟運行介入程度較高既是發展型國家的現實需要，也是舊體制遺留下的問題。為了能夠促進經濟發展，地方政府經常用低地價等補貼的方式吸引投資，造成工業用地利用效率較低，投資衝動過度擴張的不利影響。行業景氣狀況較好時，這種行為確實能夠推高增速。增長階段轉換行業發展進入低潮時，就會形成嚴重的產能過剩，造成資源浪費。另一方面，機場、公路、廣場等看得見的基礎設施投資超前，但城市地下管廊、農村地區等不容易看見的基礎設施投資則相對不足。增長階段轉換後，我國新舊動能的轉換不能簡單對比其他經濟體。
3.體量大、區域經濟發展不平衡，傳統動力的釋放空間仍較大
正是由於轉軌經濟的特點，推進改革開放早、民營經濟發達的地區其動力釋放就較為充分，經濟發展水準就高。而開放較晚，市場經濟意識發展緩慢、公有製成分占比不合理的區域，增長動力釋放就不足。按人均GDP水準看，中西部地區僅為東部地區的60%，進一步釋放中部和西部的增長潛力的空間較大。與區域發展不平衡同時存在的是城鄉間發展的不平衡，收入提高了的農民工生活方式和水準逐步向城市居民靠近，但農村基礎設施建設嚴重落後，污水和垃圾處理、文化醫療設施嚴重不足。這些需求如果能夠通過有效的方式得以實現，也能夠釋放出新的增長動力。
（三）正確認識和處理政府與市場的關係
經濟轉型期，增長潛力釋放不僅僅取決於市場自發力量，政府作用也是其重要影響因素。適應經濟轉型的新要求，需要改革政府與市場的關係，這其中的關鍵又在於正確有力地發揮政府的作用。
1.轉型期政府引導發展、釋放潛力的職能並未弱化
政府在若干重要領域依然起著市場培育和建設的基礎性作用。政府在市場運行中的地位和作用與所處的發展階段、技術背景和國際環境密切相關。面對發達國家的優勢地位和發展中國家激烈的同質競爭，政府需要在遵守市場規律的同時，積極發揮市場規模巨大等有利條件鞏固擴大我國產業競爭優勢。比如，低空領域開放、近地空間利用、深海資源開採這些人類經濟活動的新疆域，需要在政府引導下發展。基因工程、高分辨遙感、量子通信和計算、受控熱核聚變等突破性技術的開發和利用，既需要政府投入科研經費，也需要政府引導其商業化應用。擴大服務業開放，在金融、資訊服務、文化娛樂培育出有國際競爭力的企業，也需要政府政策支援。
國際經驗顯示，增長階段轉換後追趕型國家產業政策的作用並未弱化。日本在1973年之後，面臨嚴重能源資源約束，經濟增長從高速進入中低速水準。日本政府通過節能和新技術的開發，配合產業結構調整，快速提高能源綜合利用效率。進入20世紀90年代，日本政府又提出“新技術立國”“科學技術創造立國”等政策，推進產業從低附加值向高附加值、從勞動密集型向技術密集型轉變。1997年金融危機爆發後，在國際貨幣基金組織督促要求下，韓國調整國內大型企業與政府間的關係，建立了更加市場化的體系。但是，韓國政府在產業結構調整中的作用並未削弱。1997年，韓國政府頒佈《21世紀網路韓國》將數位化上升為國家戰略。經過多年發展，韓國資訊產業發展已處於世界前列。
改革進程中受扭曲的利益關係需要政府推動調整。改革開放在帶來福利普遍增加的同時，利益在行業間、區域間、職業間的分配不能保證完全公平。這是改革從局部地區、局部領域逐步突破的必然結果。改革形成的利益扭曲，只能在進一步深化改革中調整。這種利益關係的調整，一方面是緩解社會矛盾的需要，另一方面也是釋放增長潛力的管道。從短期和局部看，有可能是財務支出的負擔，但是從宏觀和長期看，則為持續增長創造了更好的條件。
2.持續釋放增長潛力，需要政府調整經濟社會工作重點
增長階段轉換後，政府在經濟運行中的地位並未削弱，但工作重點需要根據形勢變化作出調整，從而促進增長潛力的持續釋放。
培育創新生態和環境的要求在提高。增長階段轉換後，通過提高全要素生產率為經濟發展注入新動力，將增速保持在中高速水準是經濟工作的核心任務。其重點又在於通過更多原始創新，促進產業轉型升級。這就要求政府積極培育創新生態和環境，宣導勇於創新、容忍失敗的文化，加強智慧財產權保護，加大對基礎性研究和共性技術的政府資金投入，完善金融領域支援創新的政策體系，並完善社會保障體系。
政府介入經濟發展的角色須調整，應更加偏重市場規則制定。高增長時期，居民衣食住行等傳統需求增速穩定，發展方向易於把握。地方政府對產業發展介入程度較高。增長階段轉換後，行業技術路線變化快，需求熱點時常轉換，政府難以精確把握發展趨勢。此時，政府應更多做好資訊發佈、標準和法規的制定和實施工作，從而提供良好的競爭環境。
對外經濟交往更加頻繁，參與國際宏觀經濟政策協調任務加重。我國經濟總量、對外貿易和對外直接投資占世界市場份額持續提高，顯著影響全球經濟金融格局，經濟政策外溢性明顯加大。積極加強國際政策協調，既是提升我國國內政策有效性的內在要求，也是與其他經濟體謀求共贏，形成良性競爭合作關係的客觀需要。另一方面，我國產業轉型升級過程中與發達經濟體的競爭加劇，貿易糾紛、投資限制等事件頻發，也需要政府投入更大精力營造有利的國際經貿環境。
社會問題相對突出，對政府社會管理提出新要求。增長潛力變化在影響經濟增速和結構的同時，凸顯了發展中的社會問題，需要加強政府社會管理能力建設。例如，轉型期產業結構調整、企業兼併重組加快，失業人員可能增加，需要有更加完善的社保體系兜底。人口老齡化程度快速提升對醫療、養老服務提出更高要求。此外，隨著人均收入水準提高，新興媒體的發展，人民公平意識和權利意識增強，也對社會治理提出了新挑戰。
（張軍擴，國務院發展研究中心副主任；吳振宇，國務院發展研究中心金融研究所所長）