當前,我國部分特色小鎮的發展模式和路徑探索已取得一定成效,但更多的特色小鎮面臨生存的考驗。 國家發改委規劃司司長陳亞軍近期指出,特色小鎮發展存在諸方面的問題,包括概念定位不清晰、盲目發展引起品質不高、同質化無特色、政府主導下市場程度不夠、注重形象工程、盲目舉債加大風險、房企過度參與帶來地產化。 對此,國家發改委發文表示對國家級特色小鎮進行定期測評並優勝劣汰。
特色小鎮“井噴”式擴容
研究機構克而瑞的統計資料顯示,目前省級特色小鎮、企業主導建設的特色小鎮等總量已達2000個左右。
早在2016年7月,住建部、國家發改委、財政部公佈《關於開展特色小鎮培育工作的通知》,其中提出,到2020年,我國將培育1000個左右各具特色、富有活力的休閒旅遊、商貿物流、現代製造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。
在克而瑞的資料中,有20多家房企公佈了小鎮戰略計畫,包括綠地、華僑城、華夏幸福、碧桂園等,簽約總數已超數百個。 2018年3月,國家發改委印發《國家發展改革委關於實施2018年推進新型城鎮化建設重點任務的通知》,其中提出,對已公佈的兩批403個全國特色小城鎮、96個全國運動休閒特色小鎮,開展定期測評和優勝劣汰。
去年,浙江省率先啟動優勝劣汰機制,部分省級創建、培育的特色小鎮遭到警告、降格甚至被淘汰。 背後原因多樣,主要表現在主打產業引進、扶持和招商等方面後勁不足,沒有突出特色產業。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長馮奎近日表示,特色小鎮發展存在多個風險,包括小鎮建設的房地產風險、政府過度負債風險、低品質規劃帶來的生態環境風險,以及可持續運營的風險。
地方政府把特色小鎮作為融資平臺
馮奎認為,目前特色小鎮最大的風險是房地產化。 房地產化的風險又會滋生出低品質規劃風險、可持續運營風險和金融風險等一系列風險。 很多房地產企業轉向做特色小鎮,但缺乏對特色小鎮內涵和概念的理解,缺乏產業運營能力,對生態環境和社會發展方面的認識也不夠充分,導致把特色小鎮專案當作房地產開發專案。
國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任徐林曾提到,一些地方政府大包大攬,把特色小鎮作為融資平臺來打造,希望利用特色小鎮擴大當地的固定資產規模,推動當地GDP的增長,甚至還出臺了特別考核,形成一哄而上的局面。
中國區域經濟學會副會長肖金成也表示,地方政府想通過特色小鎮來發展自己的產業,但如果吸引不來產業,小鎮可能會變成空城。 他說,從國家發改委起初的設想來看,應先有產業再有小鎮,通過產業聚集來規劃建設小鎮,再吸引人口,這是比較良性化的模式。
上海交通大學經濟學院特聘教授陸銘認為,特色小鎮的建設和用地指標搭在一起,如果是存量土地的,那就就地發展,如果是新建的特色小鎮,建設指標給到偏遠的地方,那裡不能形成特色產業,只能發展房地產。
巔峰智業創始人劉鋒評價稱,現在的特色小鎮建設“熱情很高但辦法不多”,辦法不多的主要表現是房地產化傾向和同質化趨勢比較重,大家造一個概念,造城重視“物”,不重視人和內容,也就是重視傳統的建設,硬體建設更多一些,內在的產業文化和生活形態還沒有想得很明白。
國家發改委曾有資料測算,一個核心面積一至三平方公里的特色小鎮三年投資一般為50億元左右,對不少財力窘迫的地方來說,這一數目甚巨。 投資後一般要維繫八到十年的運營才可能實現盈虧平衡乃至盈利,這期間的持續投入也是不小的金額。
對於地方政府而言,以土地換資本投資是慣用之道,但現在的可用空間也在壓縮。 劉鋒說,土地是真正的痛點,要建設一個特色小鎮,面積不算小,涉及土地的規劃報批報建也是比較長的過程,是不是在生態紅線裡面、很多政策的合規性等,是在具體操作過程中遇到的難題。 特色小鎮的建設會佔用一些耕地、林地或其他性質的土地,新占地的合規性一般是比較難解決的事情,反過來影響融資和建設進展。
PPP模式曾一度是特色小鎮建設的重要管道,但也有局限。馮奎曾表示,並非所有的專案都適合PPP模式。PPP模式主要適用於特定類型的基礎設施與公共服務,這些專案未來能產生穩定收益。特色小鎮規模不大,最大的特點是對創新創業的生態圈要求比較高。作為一種商業運營模式,特色小鎮+PPP目前來看成功的模式並不多。
理性規劃及時“止損”
劉鋒認為,特色小鎮未來會有更好的走向,但目前面臨的資金和土地難題,暫時不會有很明顯的改善。
陸銘表示,對於特色小鎮建設應該進行“止損”,如果問題比較多就別再投資建設了,不好的特色小鎮就不做了,“地方政府可能覺得已建設,不繼續建設浪費了,但接著投更浪費,增加地方政府負擔。”有專家表示,增加政府債務風險、房地產化傾向嚴重、無鮮明特色產業等的特色小鎮或將面臨淘汰。
馮奎說,有些企業也開始認識到特色小鎮的門檻較高,對特色小鎮的投資理性規劃增強,這也有助上述風險的解決,但有個別地方特色小鎮可能還會盲目快上。
特色小鎮問題的凸顯和緩解,政府角色定位是一大關鍵。在陸銘看來,特色小鎮不是規劃出來的,反觀國外的特色小鎮,多是在承襲傳統強勢產業基礎上,強化自己的優勢領域而形成。
馮奎認為,特色小鎮規劃建設中,政府要宣導一種小鎮發展的新理念,對於土地生態、規劃要有控制,要注意特色小鎮發展中出現的問題,包括房地產化、過度杠杆等風險。他表示,在特色小鎮發展過程中,企業是主體,政府是主導,要重視市場化主體的作用,政府主要是從規劃上進行理念引領和管控,並對重要的風險點進行把握,而不是大包大攬,更不是自己赤膊上陣,非理性地發展特色小鎮。他建議,地方政府也應該有“留白”的意識,也就是條件不到,不要貿然推動建設特色小鎮。
PPP模式曾一度是特色小鎮建設的重要管道,但也有局限。馮奎曾表示,並非所有的專案都適合PPP模式。PPP模式主要適用於特定類型的基礎設施與公共服務,這些專案未來能產生穩定收益。特色小鎮規模不大,最大的特點是對創新創業的生態圈要求比較高。作為一種商業運營模式,特色小鎮+PPP目前來看成功的模式並不多。
理性規劃及時“止損”
劉鋒認為,特色小鎮未來會有更好的走向,但目前面臨的資金和土地難題,暫時不會有很明顯的改善。
陸銘表示,對於特色小鎮建設應該進行“止損”,如果問題比較多就別再投資建設了,不好的特色小鎮就不做了,“地方政府可能覺得已建設,不繼續建設浪費了,但接著投更浪費,增加地方政府負擔。”有專家表示,增加政府債務風險、房地產化傾向嚴重、無鮮明特色產業等的特色小鎮或將面臨淘汰。
馮奎說,有些企業也開始認識到特色小鎮的門檻較高,對特色小鎮的投資理性規劃增強,這也有助上述風險的解決,但有個別地方特色小鎮可能還會盲目快上。
特色小鎮問題的凸顯和緩解,政府角色定位是一大關鍵。在陸銘看來,特色小鎮不是規劃出來的,反觀國外的特色小鎮,多是在承襲傳統強勢產業基礎上,強化自己的優勢領域而形成。
馮奎認為,特色小鎮規劃建設中,政府要宣導一種小鎮發展的新理念,對於土地生態、規劃要有控制,要注意特色小鎮發展中出現的問題,包括房地產化、過度杠杆等風險。他表示,在特色小鎮發展過程中,企業是主體,政府是主導,要重視市場化主體的作用,政府主要是從規劃上進行理念引領和管控,並對重要的風險點進行把握,而不是大包大攬,更不是自己赤膊上陣,非理性地發展特色小鎮。他建議,地方政府也應該有“留白”的意識,也就是條件不到,不要貿然推動建設特色小鎮。