對標深圳、珠海等城市中心城區的先進做法， 為禪城改造和提升提供借鑒
3月10日上午， 禪城區政府舉辦了“2017年佛山市禪城區城市更新項目暨土地推介會”， 會上共推出27塊優質土地和38個城市更新專案。 這38個城市更新項目， 占地約6372畝， 這些項目以村集體用地為主， 大部分是舊廠改造項目， 且以連片改造為主， 用地規模較大。 這是禪城首次推介舊村居連片改造項目， 也是禪城城市更新的一次有益探索。
祖廟東華里“三舊”改造項目。 （資料圖片）
在城市發展過程中， 土地資源越來越稀缺， 通過城市更新提高土地價值， 提升城市形象已成為越來越多城市的重要手段， 其中舊城改造專案是重中之重。 去年7月， 市長朱偉在全市土地管理工作會議提出， 全市上下要把“三舊”改造和城市升級工作轉到實施全面、系統的城市更新工作上來， 將城市更新作為常態化工作來抓，
毋庸諱言， 城市更新工作的開展， 除了進一步提升土地資源承載能力外， 從城市再造的角度而言， 更能把城市人居環境、城鄉面貌、生態環境等提升到新的發展高度。
不過， 作為佛山市的中心城區和老城區， 隨著“三舊”改造工作形勢不斷發展變化， 禪城在老城改造上遇上了新的問題， 如舊工業改造專案、老舊社區綜合整治、城中村改造、村級工業園區整治等， 都亟需新的突破。
而深圳、珠海等一些城市的中心城區， 已出臺了相應的政策， 並在“城市更新”方面取得了成效。 今年2月20日， 禪城區委書記劉東豪帶隊到深圳羅湖區， 學習城市更新經驗。 對標先進，
現狀
中心城區大量“三舊”用地亟待提升
在3月10日舉行的推介會上， 禪城推出了今年38個城市更新（三舊改造）專案和27宗地塊。 其中， 38個城市更新專案面積約6372畝， 這些項目的土地現狀基本為舊廠房、舊村居。 其中， 祖廟與南莊面積較大， 分別為2008.99畝、2231.59畝， 張槎面積第三， 為1587.96畝， 石灣面積最小， 但也有588.86畝。 另外， 這些項目以村集體用地為主， 大部分是舊廠房改造項目， 共有27個， 占地5035.76畝， 面積占比約79%。
禪城區委常委、區國土城建和水務局局長徐航在推介會的主題發言中表示， 禪城面積雖然僅有154平方公里， 但“三舊”改造及城市更新項目卻達到了8.4萬畝， 合計651個項目。
事實上， 禪城每年推向市場的土地主力就是“三舊”改造用地、城市更新用地。 徐航介紹， 這些項目都有大量地上建築物， 需要進行土地整理， 因此， 總體成本顯得比周圍區域要略高一些， 但是這些土地相對來說配套要更好。
而此次推出的更新專案， 其中大部分專案集中在軌道交通周邊和城市交通道路沿線， 基礎配套設施較為完善。 專案以連片改造為主， 用地規模較大， 100畝以上的專案有24個， 占比63%， 其中規模最大的專案面積超過600畝。
值得關注的是， 在此次推出的38個城市更新項目中， 主要以產業類為主， 數量超過25個， 土地面積超過4000畝， 而擬改造的方向包括總部經濟、生產性服務業、大型特色商業、都市型產業、專業市場等， 此外還有一些商住項目。
思考
如何突破中心老城改造瓶頸？
事實上， 與國內許多城市一樣， 在經歷快速發展後， 禪城面臨城市空間不足、土地資源匱乏等持續發展的難題， 舊城鎮、舊廠房、舊村莊“三舊”橫亙在寸土寸金的黃金地段， 新產業、新項目想進來卻無處立足。
發展的空間在哪裡？困局之中， 禪城從2006年起探索“三舊”改造， 並趟出了一條路子， 不僅更新了城市面貌、拓展了居住空間， 騰出的土地更極大擴充了新產業的發展容量， 緩解了轉型升級的用地矛盾，禪城經驗在全省乃至全國得到推廣，去年還獲得了全國“國土資源節約集約模範區”的榮譽。
然而，禪城的土地資源匱乏問題依舊存在，但另一方面，作為製造業的中心城區，禪城還存在大量的舊廠房、舊村居，而在禪城的村居當中，還存在大片的舊廠房亟待盤活開發。
事實上，禪城在去年9月召開的區黨代會上就提出，以“三舊”改造優化城市空間佈局，積極推進連片成片改造，完善利益共用機制，而今年的區政府工作報告也進一步提出，嘗試將一批城市老舊物業、低效村級工業園區改造成“雙創”示範基地。
日前，禪城區國土部門表示，今年加大改革創新力度，不斷深化和完善禪城區“三舊”改造政策體系，為“三舊”改造項目主體及參與者營造良性互補、互利共贏的政策氛圍，以村居改造專案為抓手，借助精准市場服務，鼓勵並引導農村集體經濟組織通過市場化的改造開發，從而啟動並引導農村集體建設用地市場良性健康發展。此番推出的城市更新項目以產業項目為主，正是“舊改”邁向村居的一個嘗試。
他山之石
羅湖經驗
簡化審批流程快速推進城市更新
羅湖區的城市更新改革始於2015年7月20日，現任廣東省省長，時任廣東省委副書記、深圳市委書記馬興瑞到羅湖調研，針對羅湖發展困境，給出了破解之策——在羅湖開展城市更新改革試點。
羅湖區城市更新局負責人介紹，強區放權是羅湖區城市更新改革試點的首要支撐。為了破解“市區權責不對等”，簡化審批環節、壓縮辦理時限，深圳市把城市更新審批業務全鏈條下放到區一級，涉及7個職能部門共25項，除了3項因法律規定等原因無法下放，通過綠色通道形式加快審批外，其餘22項職能全部下放。
“對於區政府來說，要全面承接市里的事項很不容易，但這種權力下放確實能夠解決很多問題。”回憶起這輪權力下放，羅湖區委書記賀海濤充滿感慨地說。
放權不僅為區級層面找到破解產業空間發展瓶頸的“金鑰匙”，而且讓下一步的流程再造成為可能。為了進一步簡化審批流程，羅湖區在政策法規範圍內，盡可能地對流程進行整合再造，如實行計畫和規劃同步申報；在簽訂土地使用權出讓合同時提前介入報建環節，使方案設計與其他部門審批同步等，把原來25個審批環節壓縮到12個。
審批權下放後，為了打破部門間固化的板塊和鏈條，強化區級政府的統籌職能，羅湖區建立了區委書記、區長“雙組長制”的城市更新領導小組會議機制，把各職能部門組織起來每週參加領導小組會議，統籌全區資源協調解決城市更新中的具體問題，對涉及區事權以外的事項，由區領導牽頭進行協調。
經過一系列改革和機制設計，羅湖區的城市更新取得了快速推進，從改革試點開始到今年2月初，一年半時間裡，羅湖在冊登記專案87個，其中開工建設項目32個，建築面積525萬平方米，預計今年14個項目開工。
受此拉動，去年羅湖區城市更新項目共完成固定資產投資同比增長122%，達122.14億元，比2015年翻了一番，預計今年將達到200億元。
改革開放初期，羅湖區曾創下三天一層樓的“深圳速度”，而隨著城市更新的推進，羅湖區向天空要發展空間，正在創造新的“深圳高度”。以蔡屋圍城市更新統籌片區為例，拆除用地面積30.1萬平方米，根據申報方案，將在原晶都酒店地塊規劃建設一座超700米高的全國第一高樓，而在寰宇地塊也將建設一座超600米高的高樓，與周邊超高層建築共同組成未來深圳地標性建築群。
珠海經驗
出臺管理辦法明確城市更新目標職責
2012年，珠海出臺《珠海市城市更新管理辦法》，對完善城市功能、優化產業結構、改善人居環境、挖掘用地潛力起到了積極作用。此後，珠海進一步完善城市更新管理政策，並於2016年12月20日正式實施《珠海經濟特區城市更新管理辦法》，當中明確區一級政府將成為城市更新推進的主力。辦法第八條規定，區政府作為轄區城市更新工作責任主體，依據本辦法規定履行城市更新管理相關職責，結合城市更新年度計畫，明確目標、責任，積極推進城市更新工作。
以特區立法的形式明確了城市更新的批後監管措施。辦法規定，更新單元規劃批准後兩年內未簽訂土地出讓協定，或超過土地出讓協定約定的開工時間一年仍未開工的，取消原批復的規劃條件和享受的城市更新優惠政策，並在批准撤銷之日起三年內不再受理該用地更新單元規劃加快申報等。
為了加快推進城市更新進度，辦法大幅降低了門檻。珠海此次將城中舊村拆建、老舊社區啟動城市更新的條件從過去必須取得90%以上的股東(業主)同意，大幅調低至三分之二以上的股東(業主)同意之外，辦法還有條件放開了小地塊拆建專案。對於屬於舊工業區改造為科技孵化器等市政府鼓勵發展的創新型產業專案，位於海島的城市更新項目、城中舊村更新項目以及其他因公共利益需要拆建的專案，可以突破過去“拆建用地不得小於1萬平方米”的限制，實施小地塊拆建更新。
同時，辦法還改變了過去“拆建類更新單元必須將不小於3000平方米用地面積”移交給政府，用來建設公共配套項目的門檻。今後，對於符合更新政策，已供建設用地面積不足一萬平方米的，可根據實際情況，提供相應的補公用地。
此外，《辦法》還調整了城市更新專案容積率的計算方式，明確規定，用地整合後規模達到5萬平方米(含)以上的城市綜合體專案，按用地規模比例給予計容積率建築面積的20%至25%配置公共租賃住房等住宅，同樣一個7.1萬平方米的項目，按照現在的政策，可以配套23.5%的住宅，更加科學。
“三舊”改造及城市更新項目面積
“三舊”改造及城市更新項目卻達到了8.4萬畝，合計651個項目。其中，舊廠房近5萬畝，舊村居1.7萬畝。
今年“三舊”改造工作部署
今年將進一步加強重點工程跟蹤管理，以“三舊”改造為抓手，統籌推動城市“北聯、南接、東提、西進”，拓展城市發展空間。
北部推動城北片區改造，打造主題產業區與濱水休閒區有機結合的禪城北大門
南部加快瀾石片區、沿東平河濱水商務休閒區建設
東部加快奇槎片區建設，打造國際社區
西部完善禪西新城功能配套，建設都市產業新區
文/珠江時報記者 楊漢坤
緩解了轉型升級的用地矛盾，禪城經驗在全省乃至全國得到推廣，去年還獲得了全國“國土資源節約集約模範區”的榮譽。然而，禪城的土地資源匱乏問題依舊存在，但另一方面，作為製造業的中心城區，禪城還存在大量的舊廠房、舊村居，而在禪城的村居當中，還存在大片的舊廠房亟待盤活開發。
事實上，禪城在去年9月召開的區黨代會上就提出，以“三舊”改造優化城市空間佈局，積極推進連片成片改造，完善利益共用機制，而今年的區政府工作報告也進一步提出，嘗試將一批城市老舊物業、低效村級工業園區改造成“雙創”示範基地。
日前，禪城區國土部門表示，今年加大改革創新力度，不斷深化和完善禪城區“三舊”改造政策體系，為“三舊”改造項目主體及參與者營造良性互補、互利共贏的政策氛圍，以村居改造專案為抓手，借助精准市場服務，鼓勵並引導農村集體經濟組織通過市場化的改造開發，從而啟動並引導農村集體建設用地市場良性健康發展。此番推出的城市更新項目以產業項目為主，正是“舊改”邁向村居的一個嘗試。
他山之石
羅湖經驗
簡化審批流程快速推進城市更新
羅湖區的城市更新改革始於2015年7月20日，現任廣東省省長，時任廣東省委副書記、深圳市委書記馬興瑞到羅湖調研，針對羅湖發展困境，給出了破解之策——在羅湖開展城市更新改革試點。
羅湖區城市更新局負責人介紹，強區放權是羅湖區城市更新改革試點的首要支撐。為了破解“市區權責不對等”，簡化審批環節、壓縮辦理時限，深圳市把城市更新審批業務全鏈條下放到區一級，涉及7個職能部門共25項，除了3項因法律規定等原因無法下放，通過綠色通道形式加快審批外，其餘22項職能全部下放。
“對於區政府來說，要全面承接市里的事項很不容易，但這種權力下放確實能夠解決很多問題。”回憶起這輪權力下放，羅湖區委書記賀海濤充滿感慨地說。
放權不僅為區級層面找到破解產業空間發展瓶頸的“金鑰匙”，而且讓下一步的流程再造成為可能。為了進一步簡化審批流程，羅湖區在政策法規範圍內，盡可能地對流程進行整合再造，如實行計畫和規劃同步申報；在簽訂土地使用權出讓合同時提前介入報建環節，使方案設計與其他部門審批同步等，把原來25個審批環節壓縮到12個。
審批權下放後，為了打破部門間固化的板塊和鏈條，強化區級政府的統籌職能，羅湖區建立了區委書記、區長“雙組長制”的城市更新領導小組會議機制，把各職能部門組織起來每週參加領導小組會議，統籌全區資源協調解決城市更新中的具體問題，對涉及區事權以外的事項，由區領導牽頭進行協調。
經過一系列改革和機制設計，羅湖區的城市更新取得了快速推進，從改革試點開始到今年2月初，一年半時間裡，羅湖在冊登記專案87個，其中開工建設項目32個，建築面積525萬平方米，預計今年14個項目開工。
受此拉動，去年羅湖區城市更新項目共完成固定資產投資同比增長122%，達122.14億元，比2015年翻了一番，預計今年將達到200億元。
改革開放初期，羅湖區曾創下三天一層樓的“深圳速度”，而隨著城市更新的推進，羅湖區向天空要發展空間，正在創造新的“深圳高度”。以蔡屋圍城市更新統籌片區為例，拆除用地面積30.1萬平方米，根據申報方案，將在原晶都酒店地塊規劃建設一座超700米高的全國第一高樓，而在寰宇地塊也將建設一座超600米高的高樓，與周邊超高層建築共同組成未來深圳地標性建築群。
珠海經驗
出臺管理辦法明確城市更新目標職責
2012年，珠海出臺《珠海市城市更新管理辦法》，對完善城市功能、優化產業結構、改善人居環境、挖掘用地潛力起到了積極作用。此後，珠海進一步完善城市更新管理政策，並於2016年12月20日正式實施《珠海經濟特區城市更新管理辦法》，當中明確區一級政府將成為城市更新推進的主力。辦法第八條規定，區政府作為轄區城市更新工作責任主體，依據本辦法規定履行城市更新管理相關職責，結合城市更新年度計畫，明確目標、責任，積極推進城市更新工作。
以特區立法的形式明確了城市更新的批後監管措施。辦法規定，更新單元規劃批准後兩年內未簽訂土地出讓協定，或超過土地出讓協定約定的開工時間一年仍未開工的，取消原批復的規劃條件和享受的城市更新優惠政策，並在批准撤銷之日起三年內不再受理該用地更新單元規劃加快申報等。
為了加快推進城市更新進度，辦法大幅降低了門檻。珠海此次將城中舊村拆建、老舊社區啟動城市更新的條件從過去必須取得90%以上的股東(業主)同意，大幅調低至三分之二以上的股東(業主)同意之外，辦法還有條件放開了小地塊拆建專案。對於屬於舊工業區改造為科技孵化器等市政府鼓勵發展的創新型產業專案，位於海島的城市更新項目、城中舊村更新項目以及其他因公共利益需要拆建的專案，可以突破過去“拆建用地不得小於1萬平方米”的限制，實施小地塊拆建更新。
同時，辦法還改變了過去“拆建類更新單元必須將不小於3000平方米用地面積”移交給政府，用來建設公共配套項目的門檻。今後，對於符合更新政策，已供建設用地面積不足一萬平方米的，可根據實際情況，提供相應的補公用地。
此外，《辦法》還調整了城市更新專案容積率的計算方式，明確規定，用地整合後規模達到5萬平方米(含)以上的城市綜合體專案，按用地規模比例給予計容積率建築面積的20%至25%配置公共租賃住房等住宅，同樣一個7.1萬平方米的項目，按照現在的政策，可以配套23.5%的住宅，更加科學。
“三舊”改造及城市更新項目面積
“三舊”改造及城市更新項目卻達到了8.4萬畝，合計651個項目。其中，舊廠房近5萬畝，舊村居1.7萬畝。
今年“三舊”改造工作部署
今年將進一步加強重點工程跟蹤管理，以“三舊”改造為抓手，統籌推動城市“北聯、南接、東提、西進”，拓展城市發展空間。
北部推動城北片區改造，打造主題產業區與濱水休閒區有機結合的禪城北大門
南部加快瀾石片區、沿東平河濱水商務休閒區建設
東部加快奇槎片區建設，打造國際社區
西部完善禪西新城功能配套，建設都市產業新區
文/珠江時報記者 楊漢坤