作者簡介：
成沂上海建緯律師事務所律師。 業務領域：PPP專案投資、資產證券化、私募基金、土地與地產專案收購、融資租賃等。
王劍龍上海建緯律師事務所律師助理。
作者按：
2016年12月26日， 國家發展改革委與中國證監會聯合向各地發改委、證監局、滬深交易所以及證券業協會、基金業協會下發了《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本合作（PPP）專案資產證券化相關工作的通知》（簡稱“《通知》”）[2]， 在吹響我國PPP專案資產證券化號角的同時更彰顯了政府融合PPP和ABS的決心。
2017年2月3日， 太平洋證券新水源汙水處理服務收費收益權資產支援專項計畫（簡稱“新水源PPP資產支持專項計畫”）作為我國首單PPP資產證券化項目呱呱落地， 在正式揭開我國PPP資產證券化大幕的同時， 也將為我國PPP資產證券化的發展提供良好的借鑒。
2017年2月17日， 上交所、深交所、基金業協會兩所一會同時發佈通知，
在市場一片火熱的情形下， 作為從事PPP及資產證券化法律服務的人員， 我們試圖結合實務經驗， 通過本系列的文章從法律實操角度對PPP資產證券化過程中的核查重點、主要障礙以及基本操作流程加以介紹， 謹此為PPP資產證券化業務的相關人士提供參考。
前言
在上篇文章中， 我們對收費公路類PPP資產證券化的基本操作流程及主要法規指引進行了介紹。 在基本操作流程中， 我們不難看出基礎資產的篩選與甄別無疑是資產證券化業務最為核心的要點，
（一）確認基礎資產的基本類別符合相關法規規定， 且不屬於負面清單所列範疇。
1、根據中國證監會於2014年11月發佈的《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務管理規定》的相關規定， 基礎資產， 是指符合法律法規規定， 權屬明確， 可以產生獨立、可預測的現金流且可特定化的財產權利或者財產。 可以是單項財產權利或者財產， 也可以是多項財產權利或者財產構成的資產組合。 基礎資產可以是企業應收款、租賃債權、信貸資產、信託受益權等財產權利， 基礎設施、商業物業等不動產財產或不動產收益權，
2、根據中國證券投資基金業協會在基金業協會網（http://www.amac.org.cn/）上發佈的基礎資產負面清單， 截至2016年9月， 企業資產證券化基礎資產的負面清單如下：
（1）以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產。 但地方政府按照事先公開的收益約定規則， 在政府與社會資本合作模式（PPP）下應當支付或承擔的財政補貼除外。
（2）以地方融資平臺公司為債務人的基礎資產。 本條所指的地方融資平臺公司是指根據國務院相關檔規定， 由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立， 承擔政府投資專案融資功能， 並擁有獨立法人資格的經濟實體。
（3）礦產資源開採收益權、土地出讓收益權等產生現金流的能力具有較大不確定性的資產。
（4）有下列情形之一的與不動產相關的基礎資產：
A.因空置等原因不能產生穩定現金流的不動產租金債權；
B.待開發或在建占比超過10%的基礎設施、商業物業、居民住宅等不動產或相關不動產收益權。 當地政府證明已列入國家保障房計畫並已開工建設的專案除外。
（5）不能直接產生現金流、僅依託處置資產才能產生現金流的基礎資產。 如提單、倉單、產權證書等具有物權屬性的權利憑證。
（6）法律界定及業務形態屬於不同類型且缺乏相關性的資產組合， 如基礎資產中包含企業應收賬款、高速公路收費權等兩種或兩種以上不同類型資產。
（7）違反相關法律法規或政策規定的資產。
（8）最終投資標的為上述資產的信託計畫收益權等基礎資產。
（二）對基礎資產的合法性、基礎資產轉讓的合法性重點進行核查。
《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》第十三條規定，對基礎資產進行盡職調查應包括基礎資產的法律權屬、轉讓的合法性、基礎資產的運營情況或現金流歷史記錄，同時應當對基礎資產未來的現金流情況進行合理預測和分析。根據該條規定，律師作為提供法務服務的專業人士，在盡職調查中應重點關注基礎資產的法律權屬及轉讓的合法性。
1、基礎資產合法性的盡職調查應當包括但不限於以下內容：基礎資產形成和存續的真實性和合法性；基礎資產權屬、涉訴、權利限制和負擔等情況；基礎資產可特定化情況；基礎資產的完整性等。
2、對基礎資產轉讓合法性的盡職調查應當包括但不限於以下內容：基礎資產是否存在法定或約定禁止或者不得轉讓的情形；基礎資產（包括附屬權益）轉讓需履行的批准、登記、通知等程式及相關法律效果；基礎資產轉讓的完整性等。
二、收費公路類資產證券化基礎資產關注要點一般來說，收費公路類資產證券化的基礎資產是原始權益人所享有的特定時期內的車輛通行費收費收益權，對於此類基礎資產的特別關注要點，證監會和交易所均分別予以了相應明示。
（一）證監會層面
在證監會2016年5月發佈的資產證券化監管問答中，對於政府還貸高速公路通行費能否作為資產證券化的基礎資產這一問題，證監會答覆：為社會提供公共產品或公共服務，最終由使用者付費，實行收支兩條線管理，專款專用，並約定了明確的費用返還安排的相關收費權類資產，可以作為基礎資產開展資產證券化業務。該類基礎資產應當取得地方財政部門或有權部門按約定劃付購買服務款項的承諾或法律檔。並且，以該類資產為基礎資產的，管理人應當在盡職調查過程中詳細瞭解提供公共產品或公共服務企業的歷史現金流情況，約定明確的現金流返還帳戶。管理人應當對現金流返還帳戶獲得完整、充分的控制許可權。
根據基金業協會制定的基礎資產負面清單的規定，以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產屬於負面清單專案。但證監會的監管問答對一些屬於使用者付費，但由財政統收並支付服務方的專案進行了區別對待，使得政府還貸高速公路通行費可以作為資產證券化的基礎資產，但在實務操作中此類基礎資產應當取得地方財政部門或有權部門按約定劃付購買服務款項的承諾或法律檔。
（二）交易所層面
在深圳證券交易所固定收益部2017年3月最新修訂的資產證券化業務問答中，針對收費公路收益權類的基礎資產有如下關注要點：
1、高速公路收費收益權作為基礎資產時，底層資產的權利限制情況（如路面資產、土地等存在抵質押）可能對專項計畫基礎資產形成和存續、現金流持續產生造成較大影響。盡職調查過程中，應當關注相關權利限制是否可能導致底層資產被處置從而影響到原始權益人的持續經營，如果底層資產可能影響到原始權益人的持續經營和專項計畫投資者利益，應當做好解除底層資產權利限制的安排。
2、鑒於高速公路等基礎資產專業性較強，盡職調查要求較高，建議計畫管理人聘請具備證監會和財政部核准的證券期貨相關業務評估資格的資產評估機構對前述基礎資產的資產價值及現金流情況進行評估。
3、鑒於公路類企業需要持續不斷提供服務才能保證一定程度上穩定的現金流，所以需要關注在將相關現金流受讓給專項計畫後，原始權益人是否能夠支付相應的運營成本。
4、關注接受公路服務的使用者或者行業是否會在未來出現較為重大的變動，是否存在行業週期性風險。現金流能否實現特定化，建議設置合理資金歸集頻率，降低資金混同與被挪用風險。同時，還應關注高速公路收費收益權對應的收費權是否附帶權利限制及風險緩釋機制。
三、收費公路類PPP資產證券化基礎資產關注要點根據交通運輸部2015年12月發佈的《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》，收費公路PPP專案，是指社會資本按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機構共同成立專案公司，通過特許經營等方式，參與收費公路投資、建設、經營和維護。結合收費公路PPP專案的定義，基於《通知》的有關要求，我們認為收費公路類PPP資產證券化業務中應對以下方面予以重點核查關注：
1、項目立項應符合PPP專案的特別立項程式
與我國一般政府投資專案的立項程式不同，依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等有關規定，PPP專案除需符合基本立項程式外，額外增加了物有所值評價、財政承受能力論證、審定實施方案、選定社會投資人等程式。關於上述PPP專案的特別程式與發改委立項審批程式之間的關係，國家部委目前作出的特別規定主要有：
（1）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二十二條規定：“特許經營者根據特許經營協定，需要依法辦理規劃選址、用地和專案核准或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對於本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重複審查。”；（2）交通部《收費公路政府和社會資本合作操作指南》第二十六條規定：“社會資本確定後，應當向項目核准（審批）機關報送項目核准（審批）材料。收費公路PPP專案申請政府投資或資金補助的，由項目公司編制資金申請報告並明確資金申請數額，報相關政府部門核准（審批）。”
需要注意的是，上述規定並沒有明確在審定PPP實施方案、選定社會投資人之前，是否要進行發改委立項審批（或部分立項審批）。但比較明確的是，在確定社會投資人後，仍需要進行發改委立項審批：（1）若尚未進行立項審批，則應當按照基本建設程式進行專案建議書審批、可行性研究報告審批等步驟，但應當簡化審核內容；（2）若已經進行了立項審批，則應當對項目建議書、可行性研究報告的修改申請進行審批。
此外，各地若有關於PPP專案立項程式的特別規定，亦需要符合相關要求。
2、項目已嚴格履行審批、核准、備案手續和實施方案審查審批程式
若要將特定PPP專案證券化，則該PPP專案需程式正規、要件齊全，即專案已嚴格履行審批、核准、備案手續和實施方案審查審批程式。根據《傳統基礎設施領域PPP實施導則》（發改投資[2016]2231號）中的專案審批備案要求，PPP專案實施計畫應當編制專案實施方案與可行性研究報告，由相應投資主管部門進行審批並予以細化與完善，作為項目實施方案的重要依據。在PPP專案的評審方面，按照“多評合一，統一評審”的要求，由發展改革部門和有關行業主管部門牽頭，會同專案涉及到的財政、規劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP專案實施方案進行聯合評審，必要時可先組織相關專家行評議或委託協力廠商專業機構出具評估意見。
此外，根據《關於進一步做好收費公路政府和社會資本合作專案前期工作的通知》（發改辦基礎[2016]2851號），已納入交通運輸部“十三五”發展規劃和三年滾動計畫的收費公路PPP專案的具體操作流程進行了調整，規定項目實施機構在編制完成專案實施方案後，向發展改革部門提交項目可行性研究報告或專案申請報告履行專案審批（核准）程式。其中，需要交通運輸部進行行業審查的專案，同步向交通運輸部報送可行性研究報告或專案申請報告等相關材料，並在上報檔中提出政府支援方式，交通運輸部按程式出具行業審查（核准）意見。核准後，項目實施單位根據審批或核准意見對項目實施方案進行完善，並按有關規定做好項目物有所值評估和財政承受能力論證，由有關部門對實施方案進行聯合評審。
3、專案性質應可滿足資產證券化的基本要求
收費公路，是指符合《公路法》和《收費公路管理條例》規定的，依法經審批機關批准收取車輛通行費的公路（含橋樑和隧道）。按照收費公路投資資金的差異，收費公路可以劃分為政府還貸公路和經營性公路。政府還貸公路，是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路。經營性公路，是指國內外經濟組織依法投資建設或者依法受讓政府還貸公路收費權的收費公路。兩者在經營管理主體、收費年限、收費管理等方面區別如下表：
如前所述，證監會曾針對政府還貸高速公路通行費能否作為資產證券化的基礎資產這一問題做出過專門答覆，從基本面上認可了政府還貸高速公路通行費收費收益權作為基礎資產的可能性。但我們認為，如需進行收費公路類PPP資產證券化，政府還貸公路的道路性質可能會對PPP項目本身造成如下障礙：
（1）專案公司不是非營利法人。根據現行《收費公路管理條例》規定，政府還貸公路應當由依法專門設立的不以營利為目的的法人組織建設、管理，這就與PPP模式中社會資本獲得必要的利潤回報相矛盾，極大增加了社會資本的收益風險。
（2）投資回報路徑產生障礙。根據現行的法律法規，政府還貸公路的車輛收費收入必須全部存入財政專戶，嚴格實施收支兩條線。在該模式下，政府還貸公路的收費權難以轉移至專案公司，而僅能通過財政支出的方式向專案公司支付，並且財政支出受到預算法等法律法規的嚴格約束。此外，項目公司還可能面臨缺乏收費權難以從金融機構辦理收費權質押貸款的問題。
（3）我國收費公路體制處於重大改革期，很大可能將現有政府還貸公路的管理級別提升至省級、收費全部納入財政預算管理，並可能對現有政府還貸公路採取專項清理工作。因此，除現有法律障礙外，還很有可能在收費公路體制改革後面臨新的法律障礙。
4、專案工程建設品質應符合相關標準
收費公路作為資產證券化專案的現金流根源，在盡職調查中還應當確認其建設過程是否合法合規、工程品質是否達標等，從而為其在資產支持證券存續期間能夠非因自身原因取得持續、穩定的現金流獲取合理保證。
（1）公路建設過程須合法合規，特別是招投標環節。《公路管理條例實施細則》規定，重大公路建設項目的設計、大中型公路建設專案的施工實行招標。凡納入國家或者地方財政投資的公路建設項目，實行國內公開招標。凡利用外資和國際間貸款的公路建設項目，可實行國際招標，但必須履行規定的批准手續。《收費公路管理條例》和《經營性公路建設專案投資人招標投標管理規定》規定，經營性公路的建設專案應當採用公開招標的方式選擇投資者。當然，PPP專案若涉及“兩招變一招”的情形除外，即對於收費公路PPP專案，已經依法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標，但需要注意的是，根據《公路管理條例實施細則》的規定，施工單位必須取得經公路主管部門考核合格發給的施工證書，以及工商行政管理部門核發的施工營業執照。
此外，根據《國務院關於投資體制改革的決定》、《國務院辦公廳關於加強和規範新開工專案管理的通知》等檔，公路建設亦應當符合我國現行的基本建設程式。
（2）公路建設品質須滿足特定要求。《收費公路管理條例》第九條規定，建設收費公路，應當符合國家和省、自治區、直轄市公路發展規劃，符合本條例規定的收費公路的技術等級和規模。具體的建設品質標準應當遵照交通運輸部2014年發佈的《公路工程技術標準》(JTG B01-2014)。第二十五條規定，收費公路建成後，應當按照國家有關規定進行驗收；驗收合格的，方可收取車輛通行費。
5、專案合作期限應符合現有規定的期限要求
根據《收費公路管理條例》第十四條規定，經營性公路的收費期限，按照收回投資並有合理投資回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。即經營性公路PPP專案合作期限設置時必須符合《收費公路管理條例》規定的收費期限限制，而且經營性公路收費期限的確定，必須經省、自治區、直轄市人民政府審查批准。此外，公路PPP專案合作期限的設定，除考慮法律規範層面的最高年限限制外，還必須考慮不同等級和技術規模的公路的設計使用年限、投資者的合理收益、政府付費責任等多種因素，結合專案實際情況合理確定公路PPP專案的合作期限。
我們的線上互動社區：PPP者也（http://www.pppadvisor.com)
我們的聯繫郵箱：pppwechat@163.com
（7）違反相關法律法規或政策規定的資產。
（8）最終投資標的為上述資產的信託計畫收益權等基礎資產。
（二）對基礎資產的合法性、基礎資產轉讓的合法性重點進行核查。
《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業務盡職調查工作指引》第十三條規定，對基礎資產進行盡職調查應包括基礎資產的法律權屬、轉讓的合法性、基礎資產的運營情況或現金流歷史記錄，同時應當對基礎資產未來的現金流情況進行合理預測和分析。根據該條規定，律師作為提供法務服務的專業人士，在盡職調查中應重點關注基礎資產的法律權屬及轉讓的合法性。
1、基礎資產合法性的盡職調查應當包括但不限於以下內容：基礎資產形成和存續的真實性和合法性；基礎資產權屬、涉訴、權利限制和負擔等情況；基礎資產可特定化情況；基礎資產的完整性等。
2、對基礎資產轉讓合法性的盡職調查應當包括但不限於以下內容：基礎資產是否存在法定或約定禁止或者不得轉讓的情形；基礎資產（包括附屬權益）轉讓需履行的批准、登記、通知等程式及相關法律效果；基礎資產轉讓的完整性等。
二、收費公路類資產證券化基礎資產關注要點一般來說，收費公路類資產證券化的基礎資產是原始權益人所享有的特定時期內的車輛通行費收費收益權，對於此類基礎資產的特別關注要點，證監會和交易所均分別予以了相應明示。
（一）證監會層面
在證監會2016年5月發佈的資產證券化監管問答中，對於政府還貸高速公路通行費能否作為資產證券化的基礎資產這一問題，證監會答覆：為社會提供公共產品或公共服務，最終由使用者付費，實行收支兩條線管理，專款專用，並約定了明確的費用返還安排的相關收費權類資產，可以作為基礎資產開展資產證券化業務。該類基礎資產應當取得地方財政部門或有權部門按約定劃付購買服務款項的承諾或法律檔。並且，以該類資產為基礎資產的，管理人應當在盡職調查過程中詳細瞭解提供公共產品或公共服務企業的歷史現金流情況，約定明確的現金流返還帳戶。管理人應當對現金流返還帳戶獲得完整、充分的控制許可權。
根據基金業協會制定的基礎資產負面清單的規定，以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產屬於負面清單專案。但證監會的監管問答對一些屬於使用者付費，但由財政統收並支付服務方的專案進行了區別對待，使得政府還貸高速公路通行費可以作為資產證券化的基礎資產，但在實務操作中此類基礎資產應當取得地方財政部門或有權部門按約定劃付購買服務款項的承諾或法律檔。
（二）交易所層面
在深圳證券交易所固定收益部2017年3月最新修訂的資產證券化業務問答中，針對收費公路收益權類的基礎資產有如下關注要點：
1、高速公路收費收益權作為基礎資產時，底層資產的權利限制情況（如路面資產、土地等存在抵質押）可能對專項計畫基礎資產形成和存續、現金流持續產生造成較大影響。盡職調查過程中，應當關注相關權利限制是否可能導致底層資產被處置從而影響到原始權益人的持續經營，如果底層資產可能影響到原始權益人的持續經營和專項計畫投資者利益，應當做好解除底層資產權利限制的安排。
2、鑒於高速公路等基礎資產專業性較強，盡職調查要求較高，建議計畫管理人聘請具備證監會和財政部核准的證券期貨相關業務評估資格的資產評估機構對前述基礎資產的資產價值及現金流情況進行評估。
3、鑒於公路類企業需要持續不斷提供服務才能保證一定程度上穩定的現金流，所以需要關注在將相關現金流受讓給專項計畫後，原始權益人是否能夠支付相應的運營成本。
4、關注接受公路服務的使用者或者行業是否會在未來出現較為重大的變動，是否存在行業週期性風險。現金流能否實現特定化，建議設置合理資金歸集頻率，降低資金混同與被挪用風險。同時，還應關注高速公路收費收益權對應的收費權是否附帶權利限制及風險緩釋機制。
三、收費公路類PPP資產證券化基礎資產關注要點根據交通運輸部2015年12月發佈的《收費公路政府和社會資本合作操作指南（試行）》，收費公路PPP專案，是指社會資本按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機構共同成立專案公司，通過特許經營等方式，參與收費公路投資、建設、經營和維護。結合收費公路PPP專案的定義，基於《通知》的有關要求，我們認為收費公路類PPP資產證券化業務中應對以下方面予以重點核查關注：
1、項目立項應符合PPP專案的特別立項程式
與我國一般政府投資專案的立項程式不同，依據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等有關規定，PPP專案除需符合基本立項程式外，額外增加了物有所值評價、財政承受能力論證、審定實施方案、選定社會投資人等程式。關於上述PPP專案的特別程式與發改委立項審批程式之間的關係，國家部委目前作出的特別規定主要有：
（1）《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第二十二條規定：“特許經營者根據特許經營協定，需要依法辦理規劃選址、用地和專案核准或審批等手續的，有關部門在進行審核時，應當簡化審核內容，優化辦理流程，縮短辦理時限，對於本部門根據本辦法第十三條出具書面審查意見已經明確的事項，不再作重複審查。”；（2）交通部《收費公路政府和社會資本合作操作指南》第二十六條規定：“社會資本確定後，應當向項目核准（審批）機關報送項目核准（審批）材料。收費公路PPP專案申請政府投資或資金補助的，由項目公司編制資金申請報告並明確資金申請數額，報相關政府部門核准（審批）。”
需要注意的是，上述規定並沒有明確在審定PPP實施方案、選定社會投資人之前，是否要進行發改委立項審批（或部分立項審批）。但比較明確的是，在確定社會投資人後，仍需要進行發改委立項審批：（1）若尚未進行立項審批，則應當按照基本建設程式進行專案建議書審批、可行性研究報告審批等步驟，但應當簡化審核內容；（2）若已經進行了立項審批，則應當對項目建議書、可行性研究報告的修改申請進行審批。
此外，各地若有關於PPP專案立項程式的特別規定，亦需要符合相關要求。
2、項目已嚴格履行審批、核准、備案手續和實施方案審查審批程式
若要將特定PPP專案證券化，則該PPP專案需程式正規、要件齊全，即專案已嚴格履行審批、核准、備案手續和實施方案審查審批程式。根據《傳統基礎設施領域PPP實施導則》（發改投資[2016]2231號）中的專案審批備案要求，PPP專案實施計畫應當編制專案實施方案與可行性研究報告，由相應投資主管部門進行審批並予以細化與完善，作為項目實施方案的重要依據。在PPP專案的評審方面，按照“多評合一，統一評審”的要求，由發展改革部門和有關行業主管部門牽頭，會同專案涉及到的財政、規劃、國土、價格、公共資源交易管理、審計、法制等政府相關部門，對PPP專案實施方案進行聯合評審，必要時可先組織相關專家行評議或委託協力廠商專業機構出具評估意見。
此外，根據《關於進一步做好收費公路政府和社會資本合作專案前期工作的通知》（發改辦基礎[2016]2851號），已納入交通運輸部“十三五”發展規劃和三年滾動計畫的收費公路PPP專案的具體操作流程進行了調整，規定項目實施機構在編制完成專案實施方案後，向發展改革部門提交項目可行性研究報告或專案申請報告履行專案審批（核准）程式。其中，需要交通運輸部進行行業審查的專案，同步向交通運輸部報送可行性研究報告或專案申請報告等相關材料，並在上報檔中提出政府支援方式，交通運輸部按程式出具行業審查（核准）意見。核准後，項目實施單位根據審批或核准意見對項目實施方案進行完善，並按有關規定做好項目物有所值評估和財政承受能力論證，由有關部門對實施方案進行聯合評審。
3、專案性質應可滿足資產證券化的基本要求
收費公路，是指符合《公路法》和《收費公路管理條例》規定的，依法經審批機關批准收取車輛通行費的公路（含橋樑和隧道）。按照收費公路投資資金的差異，收費公路可以劃分為政府還貸公路和經營性公路。政府還貸公路，是指縣級以上地方人民政府交通運輸主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建成的收費公路。經營性公路，是指國內外經濟組織依法投資建設或者依法受讓政府還貸公路收費權的收費公路。兩者在經營管理主體、收費年限、收費管理等方面區別如下表：
如前所述，證監會曾針對政府還貸高速公路通行費能否作為資產證券化的基礎資產這一問題做出過專門答覆，從基本面上認可了政府還貸高速公路通行費收費收益權作為基礎資產的可能性。但我們認為，如需進行收費公路類PPP資產證券化，政府還貸公路的道路性質可能會對PPP項目本身造成如下障礙：
（1）專案公司不是非營利法人。根據現行《收費公路管理條例》規定，政府還貸公路應當由依法專門設立的不以營利為目的的法人組織建設、管理，這就與PPP模式中社會資本獲得必要的利潤回報相矛盾，極大增加了社會資本的收益風險。
（2）投資回報路徑產生障礙。根據現行的法律法規，政府還貸公路的車輛收費收入必須全部存入財政專戶，嚴格實施收支兩條線。在該模式下，政府還貸公路的收費權難以轉移至專案公司，而僅能通過財政支出的方式向專案公司支付，並且財政支出受到預算法等法律法規的嚴格約束。此外，項目公司還可能面臨缺乏收費權難以從金融機構辦理收費權質押貸款的問題。
（3）我國收費公路體制處於重大改革期，很大可能將現有政府還貸公路的管理級別提升至省級、收費全部納入財政預算管理，並可能對現有政府還貸公路採取專項清理工作。因此，除現有法律障礙外，還很有可能在收費公路體制改革後面臨新的法律障礙。
4、專案工程建設品質應符合相關標準
收費公路作為資產證券化專案的現金流根源，在盡職調查中還應當確認其建設過程是否合法合規、工程品質是否達標等，從而為其在資產支持證券存續期間能夠非因自身原因取得持續、穩定的現金流獲取合理保證。
（1）公路建設過程須合法合規，特別是招投標環節。《公路管理條例實施細則》規定，重大公路建設項目的設計、大中型公路建設專案的施工實行招標。凡納入國家或者地方財政投資的公路建設項目，實行國內公開招標。凡利用外資和國際間貸款的公路建設項目，可實行國際招標，但必須履行規定的批准手續。《收費公路管理條例》和《經營性公路建設專案投資人招標投標管理規定》規定，經營性公路的建設專案應當採用公開招標的方式選擇投資者。當然，PPP專案若涉及“兩招變一招”的情形除外，即對於收費公路PPP專案，已經依法選定社會資本合作方的，合作方依法能夠自行建設的，按照《招標投標法實施條例》第九條規定，合作方可以不再進行招標，但需要注意的是，根據《公路管理條例實施細則》的規定，施工單位必須取得經公路主管部門考核合格發給的施工證書，以及工商行政管理部門核發的施工營業執照。
此外，根據《國務院關於投資體制改革的決定》、《國務院辦公廳關於加強和規範新開工專案管理的通知》等檔，公路建設亦應當符合我國現行的基本建設程式。
（2）公路建設品質須滿足特定要求。《收費公路管理條例》第九條規定，建設收費公路，應當符合國家和省、自治區、直轄市公路發展規劃，符合本條例規定的收費公路的技術等級和規模。具體的建設品質標準應當遵照交通運輸部2014年發佈的《公路工程技術標準》(JTG B01-2014)。第二十五條規定，收費公路建成後，應當按照國家有關規定進行驗收；驗收合格的，方可收取車輛通行費。
5、專案合作期限應符合現有規定的期限要求
根據《收費公路管理條例》第十四條規定，經營性公路的收費期限，按照收回投資並有合理投資回報的原則確定，最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限，最長不得超過30年。即經營性公路PPP專案合作期限設置時必須符合《收費公路管理條例》規定的收費期限限制，而且經營性公路收費期限的確定，必須經省、自治區、直轄市人民政府審查批准。此外，公路PPP專案合作期限的設定，除考慮法律規範層面的最高年限限制外，還必須考慮不同等級和技術規模的公路的設計使用年限、投資者的合理收益、政府付費責任等多種因素，結合專案實際情況合理確定公路PPP專案的合作期限。
我們的線上互動社區：PPP者也（http://www.pppadvisor.com)
我們的聯繫郵箱：pppwechat@163.com