東北地區財政非“斷崖式下跌”｜社會科學報

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2015年東北地區經濟形勢嚴峻， 下行壓力巨大， 一般公共預算收入大幅下降。 但本調查顯示， 東北地區2015年財政收入實際降幅並不如統計數字上表現得可怕，

原文：《東北地區財政非“斷崖式下跌”》

作者：中國財政科學研究院課題組

2016年11月， 中國財政科學研究院調研組赴遼寧省和黑龍江省就東北地區財政經濟運行情況進行調研。

財政收入已趨穩並出現恢復跡象

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財政收入實際降幅逐步收窄， 已趨穩並出現恢復跡象

調研地區的一般公共預算收入增速在2014年開始出現較大程度的下降甚至負增長， 2015年則更是出現大幅下降， 尤其是遼寧省。 這種結果是遼寧省按中央巡視要求做實財政收入和擠水分後的“數字式下跌”， 並非“斷崖式下跌”。 在剔除掉財政收入水分後， 東北地區2015年財政收入實際降幅並不如統計數字上表現的可怕，

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財政運行情況

2016年， 東北地區各省一般公共預算收入增速較2015年均有提高， 尤其是遼寧省1月～10月公共預算收入的累計增速實現自2014年9月份以來的首次正增長；在支出方面，

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經濟運行情況

2015年， 東北地區經濟形勢嚴峻、下行壓力大。 2016年前三季度， 東北地區經濟運行情況有所“回暖”， 大部分調研地區的經濟運行先行指標， 如(規模以上)工業用電量、(公路)貨運量、金融機構貸款餘額呈上升趨勢。 吉林省的主要經濟指標同比增長普遍高於全國水準， 其中地區生產總值增速這一指標更是自2014年一季度以來首次超過全國平均水準。 黑龍江省地區生產總值、規上工業增加值、固定資產投資額增幅均超過了2015年， 尤其是一些市縣發展勢頭更為強勁。 遼寧省雖然出現負增長， 但部分是由於做實數據和擠水分後的“數位式下跌”。

經濟和政策因素導致的數字式下跌

經濟下行和減稅等政策性因素是影響財政收入增長的主要原因

1.經濟性減收因素

主要表現為：(1)經濟增長放緩和企業生產經營效益下滑制約財政收入增長。 受國內經濟新常態和去產能等大背景的影響， 東北地區同樣存在固定資產投資下降和企業經營狀況不佳的問題， 直接導致地方財政收入的下降。 (2)資源價格下降嚴重影響資源型城市的財政收入。 2015年以來石油和煤炭等資源價格的下降， 導致一些資源型城市的企業和財政收入受影響很大。 (3)房地產市場低迷帶來土地出讓收入和稅收收入大幅下降。

2.政策性減收因素

(1)營改增試點改革帶來的減收。 根據調研地區的測算， 2016年營改增試點改革對遼寧省A市、遼寧省某縣級市、黑龍江省A市、黑龍江省某縣形成的地方財政減收規模分別為13.7億元、0.4億元、3.6億元和0.7億元， 占各地2016年一般公共預算收入(預算數)的比重分別為2.2％、3.8％、2.8％和17.6％。 (2)其他減稅政策和普遍性降費政策帶來的減收。 2016年推進供給側結構性改革中實施的企業“降成本”政策， 包括小微企業減稅、取消行政事業性收費和降低收費標準等措施，也同樣造成一定程度的財政減收。例如，遼寧省A市2016年匯算期落實小型微利企業所得稅優惠政策減免1.82億元，1月～10月小微企業享受增值稅優惠政策減免增值稅0.5億元。

稅收收入占比逐步提高，財政收入品質提升

從財政收入結構看，近年來調研地區稅收收入占一般公共預算收入的比重逐步提高。2014年遼寧省A市、遼寧省B市、遼寧省某縣級市、黑龍江省A市和黑龍江省某縣的稅收收入占一般公共預算收入的比重分別為7 7.7％、66.1％、77.0％、78.4％和59.6％，到201 5年稅收收入占比分別提高到81.2％、79.6％、80.3％、83.2％和60.2％。

存在部分不合理的稅費政策，加重了企業負擔

1.城鎮土地使用稅政策問題

遼寧省在2006、2007和2011年三次大規模的調整和提高城鎮土地使用稅，一等地段的稅額由2.2元／平方米提高到30元／平方米，黑龍江省一類工業用地的城鎮土地使用稅稅額也達到15元／平方米。從目前經濟運行現狀和企業實際經營情況看，城鎮土地使用稅已成為企業的沉重負擔，且容易在企業效益不佳的情況下出現欠稅情況。

2.殘疾人保障金和河道維護費問題

企業認為殘疾人保障金的負擔較重，且存在著繳費基準不公平的問題。同時，遼寧省在2014年緩徵了河道維護費，2016年又開始恢復徵收。企業認為廣州和深圳等發達地區都取消了河道維護費，在經濟形勢和企業經營狀況還未能轉好的情況下，不應過快恢復徵收河道費。在經濟形勢和企業經營情況好的情況下，上述稅費負擔尚不突出，而一旦企業經營狀況不好，企業負擔加重明顯。

財政運行壓力仍然較大

2016年，東北地區的地方財政運行壓力持續加大，在過去財政收入形勢好的時候，一些諸如建設項目配套、保工資等在局部區域財政運行發生的“小問題”，現在都凸顯成了可能壓垮基層財政平穩運行的“大問題”，過去本身就是潛在的諸如社保資金缺口等“大問題”，現在更演變成了地方財政“邁不過去的坎”，危及多個地方層級的預算平衡。

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地方財政支出剛性更突出

各地為應對收入增幅下降或減收大多採取了收縮支出的應對策略，這是維持地方財政運行的理性選擇。但是，教育、醫療衛生、社會保障、文化以及住房保障等五項重點民生支出規模只有遼寧省B市出現了下滑，其餘均實現正增長。比如，經推算，黑龍江省B市2016年在一般公共預算支出縮減5.7％的基礎上，這五項重點民生支出占總支出的比重反而提高了13.7％。如果扣除上級專項轉移支付在上述支出中所占份額，相關民生支出在地方自有財力安排的支出中所占比重會更高。這反映出經濟下行週期中，地方財政支出更多地停留在“保民生、保運轉、保工資”的基本需求層面，市縣財政一般公共預算支出的自主性、靈活性被大大削弱。在我們所調研的兩個縣(市)，一般公共預算支出主動投資嚴重缺失，基本沒有能力根據當地實際需要安排基礎設施投資。

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交通基礎設施等重點建設項目地方配套投資壓力大

近年來，無論是國家還是省級重點交通基礎設施建設專案，都需要地方政府安排配套資金，地方政府安排征地拆遷補償支出，在有些地方這部分支出甚至要超過專案的實際建設投資規模；農村公路則需要專案建設配套投資。

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體制改革和政策性增支負擔沉重

政策性增支是指上級出臺相關政策將原屬於國有企業或上級政府的事權移交到縣級基層政府，但是並沒有按照事權與支出責任相匹配的原則全部安排相應財力補償，由此導致基層財政支出增加。縣級財政政策性增支主要表現在兩個方面：(1)清理整頓行政事業性收費後原有單位的財政供養問題。以遼寧省A市下轄的某縣級市為例，近些年，國家、省、市為減輕企業負擔，營造寬鬆的經濟環境，陸續出臺取消、減免、緩徵部分或全部行政事業性收費，同時要求地方財政保障收費單位的支出需求。據測算，僅2015年一年，遼寧省某縣級市就因此增加縣級財政負擔3.5億元，涉及100多個預算單位，在職、離退休人員9000多人，而上級財政將其中大部分支出責任都下壓給了縣級。(2)在理順政府與國有企業關係改革中，地方承接央企分離辦社會職能經費補助缺少必要的穩定增長機制。

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城鎮職工養老保險收支缺口壓力大

城鎮職工養老保險是社會保險體系中收支壓力最大的類別，在所調研的四個城市無一例外都存在城鎮職工養老保險收支缺口。2016年，遼寧省B市全市月均領取城鎮職工養老保險人數37.4萬人，平均待遇水準2170元／人月。根據遼寧省B市2016年城鎮職工養老保險預算，預算安排收入為61.32億元，安排支出為98億元，基金缺口高達36.68億元，占年初遼寧省B市一般公共預算收入的27.7％。

國有企業對東北地區地方財政的影響

調研地區國有企業歷史遺留問題改革的財政壓力

目前，國企歷史遺留問題改革對地方財政的壓力主要包括國有企業“三供一業”分離移交改革、廠辦大集體改革、國企退休人員社會化管理改革以及“殼企”職工安置改革等方面。

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國有企業“三供一業”分離移交的財政壓力及問題

“三供一業”是指供水、供電、供暖(在非供暖地區，指供天然氣)和物業管理。2016年6月，國務院國資委、財政部發佈(《關於國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作指導意見》，要求“2016年開始，在全國全面推進國有企業(含中央企業和地方國有企業)職工家屬區‘三供一業’分離移交工作，2018年年底前基本完成。2019年起國有企業不再以任何方式為職工家屬區‘三供一業’承擔相關費用。” “三供一業，分離移交的財政壓力，一是央企“三供一業”分離移交的財政壓力。據初步測算，遼寧省中央企業“三供一業”分離移交費用共84.76億元。二是地方國企“三供一業”分離移交的財政壓力。遼寧省地方國企“三供一業”分離移交的資產總額為74億元，負債總額為70億元，服務總戶數為63.2萬戶，資產和負債均大於央企，服務戶數低於央企。據此保守估計，地方國企“三供一業”分離移交費用至少在60億元以上。如果按照地方政府和主辦國企各50％的費用承擔比例，地方國企“三供一業”分離移交給地方財政造成的直接壓力在30億元以上。

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廠辦大集體企業改革的財政壓力

(1)基本情況。經調查，遼寧省A市廠辦大集體企業443戶(未含駐本地中央、省屬企業興辦的廠辦大集體)，其中，市屬企業107戶，區、縣屬企業285戶，中央下放市屬企業51戶；職工總數70458人，其中，在冊職工40217人(在崗5809人，離崗34408人)，離退休30241人；資產總額180580萬元，負債總額252412萬元，所有者權益總額-71832萬元；拖欠職工債務265511萬元，欠繳社會保險費173133萬元。(2)對地方財政的壓力。東北地區廠辦大集體企業的歷史遺留問題亟須進行改革，但高額的改革成本使得改革遲遲難以推進。遼寧省A市，全市廠辦大集體改革職工安置成本79.2億元，其中包括：在冊職工解除勞動關係經濟補償24億元，職工內債27億元，補繳社會保險費17億元，離退休職工安置8.8億元，工傷、殘疾、患病等特殊群體人員安置補償等費用2.4億元。其中，國家財政給予獎補資金19.7億元，預計資產變現0.5億元，社保核銷17億元，其餘42億元須由主辦企業、市(區)財政分擔。而遼寧省A市2015年全面完成一般公共預算收入僅為606億元，相應廠辦大集體改革成本中經濟補償金一項需要遼寧省A市和當地主辦國有企業支付的資金占其全部預算收入的比重高達7％，更不用說其他諸如離退休人員的養老社會化管理等改革成本給遼寧社會保障工作帶來的資金壓力。遼寧省B市也存在類似情況。

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國企退休人員社會化管理和“殼企”職工安置改革的財政壓力

根據相關統計，目前遼寧省地方國有企業離退休管理機構有284個，在冊職工2萬人，管理退休人員41萬人，離休人數0.5萬人。2013年企業承擔的離退休機構及人員相關費用總額17億元，其中包括：機構費用3億元，離休統籌外費用1億元，退休統籌外費用13億元。其中，中央下放(主要是省屬煤炭企業)離退休管理機構10個，在冊職工850人，管理離退休人員13萬人，2013年費用總額6億元。截至2013年末，遼寧省全省共有“殼企”830戶，資產總額261億元，負債總額426億元；涉及職工16萬人，其中在職4萬人，離退休12萬人。“殼企”的職工安置費用約為51億元，其中包括：拖欠職工內債22.12億元(拖欠工資8.43億元)，拖欠採暖費3.53億元，欠繳社會保險15.1億元(拖欠養老保險7.4億元，拖欠醫療保險2.3億元)，解除職工勞動關係需支付經濟補償金13.7億元。

已完成的國有企業辦社會改革的財政壓力

目前已經完成的國有企業辦社會改革對地方財政的壓力主要表現在兩方面：一是從國有企業接收的機構的運行成本；二是接收國有企業社會保障給地方財政造成的壓力。

文章原載於社會科學報第1563期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。

稅收收入占比逐步提高，財政收入品質提升

從財政收入結構看，近年來調研地區稅收收入占一般公共預算收入的比重逐步提高。2014年遼寧省A市、遼寧省B市、遼寧省某縣級市、黑龍江省A市和黑龍江省某縣的稅收收入占一般公共預算收入的比重分別為7 7.7％、66.1％、77.0％、78.4％和59.6％，到201 5年稅收收入占比分別提高到81.2％、79.6％、80.3％、83.2％和60.2％。

存在部分不合理的稅費政策，加重了企業負擔

1.城鎮土地使用稅政策問題

遼寧省在2006、2007和2011年三次大規模的調整和提高城鎮土地使用稅，一等地段的稅額由2.2元／平方米提高到30元／平方米，黑龍江省一類工業用地的城鎮土地使用稅稅額也達到15元／平方米。從目前經濟運行現狀和企業實際經營情況看，城鎮土地使用稅已成為企業的沉重負擔，且容易在企業效益不佳的情況下出現欠稅情況。

2.殘疾人保障金和河道維護費問題

企業認為殘疾人保障金的負擔較重，且存在著繳費基準不公平的問題。同時，遼寧省在2014年緩徵了河道維護費，2016年又開始恢復徵收。企業認為廣州和深圳等發達地區都取消了河道維護費，在經濟形勢和企業經營狀況還未能轉好的情況下，不應過快恢復徵收河道費。在經濟形勢和企業經營情況好的情況下，上述稅費負擔尚不突出，而一旦企業經營狀況不好，企業負擔加重明顯。

財政運行壓力仍然較大

2016年，東北地區的地方財政運行壓力持續加大，在過去財政收入形勢好的時候，一些諸如建設項目配套、保工資等在局部區域財政運行發生的“小問題”，現在都凸顯成了可能壓垮基層財政平穩運行的“大問題”，過去本身就是潛在的諸如社保資金缺口等“大問題”，現在更演變成了地方財政“邁不過去的坎”，危及多個地方層級的預算平衡。

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地方財政支出剛性更突出

各地為應對收入增幅下降或減收大多採取了收縮支出的應對策略，這是維持地方財政運行的理性選擇。但是，教育、醫療衛生、社會保障、文化以及住房保障等五項重點民生支出規模只有遼寧省B市出現了下滑，其餘均實現正增長。比如，經推算，黑龍江省B市2016年在一般公共預算支出縮減5.7％的基礎上，這五項重點民生支出占總支出的比重反而提高了13.7％。如果扣除上級專項轉移支付在上述支出中所占份額，相關民生支出在地方自有財力安排的支出中所占比重會更高。這反映出經濟下行週期中，地方財政支出更多地停留在“保民生、保運轉、保工資”的基本需求層面，市縣財政一般公共預算支出的自主性、靈活性被大大削弱。在我們所調研的兩個縣(市)，一般公共預算支出主動投資嚴重缺失，基本沒有能力根據當地實際需要安排基礎設施投資。

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交通基礎設施等重點建設項目地方配套投資壓力大

近年來，無論是國家還是省級重點交通基礎設施建設專案，都需要地方政府安排配套資金，地方政府安排征地拆遷補償支出，在有些地方這部分支出甚至要超過專案的實際建設投資規模；農村公路則需要專案建設配套投資。

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體制改革和政策性增支負擔沉重

政策性增支是指上級出臺相關政策將原屬於國有企業或上級政府的事權移交到縣級基層政府，但是並沒有按照事權與支出責任相匹配的原則全部安排相應財力補償，由此導致基層財政支出增加。縣級財政政策性增支主要表現在兩個方面：(1)清理整頓行政事業性收費後原有單位的財政供養問題。以遼寧省A市下轄的某縣級市為例，近些年，國家、省、市為減輕企業負擔，營造寬鬆的經濟環境，陸續出臺取消、減免、緩徵部分或全部行政事業性收費，同時要求地方財政保障收費單位的支出需求。據測算，僅2015年一年，遼寧省某縣級市就因此增加縣級財政負擔3.5億元，涉及100多個預算單位，在職、離退休人員9000多人，而上級財政將其中大部分支出責任都下壓給了縣級。(2)在理順政府與國有企業關係改革中，地方承接央企分離辦社會職能經費補助缺少必要的穩定增長機制。

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城鎮職工養老保險收支缺口壓力大

城鎮職工養老保險是社會保險體系中收支壓力最大的類別，在所調研的四個城市無一例外都存在城鎮職工養老保險收支缺口。2016年，遼寧省B市全市月均領取城鎮職工養老保險人數37.4萬人，平均待遇水準2170元／人月。根據遼寧省B市2016年城鎮職工養老保險預算，預算安排收入為61.32億元，安排支出為98億元，基金缺口高達36.68億元，占年初遼寧省B市一般公共預算收入的27.7％。

國有企業對東北地區地方財政的影響

調研地區國有企業歷史遺留問題改革的財政壓力

目前，國企歷史遺留問題改革對地方財政的壓力主要包括國有企業“三供一業”分離移交改革、廠辦大集體改革、國企退休人員社會化管理改革以及“殼企”職工安置改革等方面。

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國有企業“三供一業”分離移交的財政壓力及問題

“三供一業”是指供水、供電、供暖(在非供暖地區，指供天然氣)和物業管理。2016年6月，國務院國資委、財政部發佈(《關於國有企業職工家屬區“三供一業”分離移交工作指導意見》，要求“2016年開始，在全國全面推進國有企業(含中央企業和地方國有企業)職工家屬區‘三供一業’分離移交工作，2018年年底前基本完成。2019年起國有企業不再以任何方式為職工家屬區‘三供一業’承擔相關費用。” “三供一業，分離移交的財政壓力，一是央企“三供一業”分離移交的財政壓力。據初步測算，遼寧省中央企業“三供一業”分離移交費用共84.76億元。二是地方國企“三供一業”分離移交的財政壓力。遼寧省地方國企“三供一業”分離移交的資產總額為74億元，負債總額為70億元，服務總戶數為63.2萬戶，資產和負債均大於央企，服務戶數低於央企。據此保守估計，地方國企“三供一業”分離移交費用至少在60億元以上。如果按照地方政府和主辦國企各50％的費用承擔比例，地方國企“三供一業”分離移交給地方財政造成的直接壓力在30億元以上。

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廠辦大集體企業改革的財政壓力

(1)基本情況。經調查，遼寧省A市廠辦大集體企業443戶(未含駐本地中央、省屬企業興辦的廠辦大集體)，其中，市屬企業107戶，區、縣屬企業285戶，中央下放市屬企業51戶；職工總數70458人，其中，在冊職工40217人(在崗5809人，離崗34408人)，離退休30241人；資產總額180580萬元，負債總額252412萬元，所有者權益總額-71832萬元；拖欠職工債務265511萬元，欠繳社會保險費173133萬元。(2)對地方財政的壓力。東北地區廠辦大集體企業的歷史遺留問題亟須進行改革，但高額的改革成本使得改革遲遲難以推進。遼寧省A市，全市廠辦大集體改革職工安置成本79.2億元，其中包括：在冊職工解除勞動關係經濟補償24億元，職工內債27億元，補繳社會保險費17億元，離退休職工安置8.8億元，工傷、殘疾、患病等特殊群體人員安置補償等費用2.4億元。其中，國家財政給予獎補資金19.7億元，預計資產變現0.5億元，社保核銷17億元，其餘42億元須由主辦企業、市(區)財政分擔。而遼寧省A市2015年全面完成一般公共預算收入僅為606億元，相應廠辦大集體改革成本中經濟補償金一項需要遼寧省A市和當地主辦國有企業支付的資金占其全部預算收入的比重高達7％，更不用說其他諸如離退休人員的養老社會化管理等改革成本給遼寧社會保障工作帶來的資金壓力。遼寧省B市也存在類似情況。

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國企退休人員社會化管理和“殼企”職工安置改革的財政壓力

根據相關統計，目前遼寧省地方國有企業離退休管理機構有284個，在冊職工2萬人，管理退休人員41萬人，離休人數0.5萬人。2013年企業承擔的離退休機構及人員相關費用總額17億元，其中包括：機構費用3億元，離休統籌外費用1億元，退休統籌外費用13億元。其中，中央下放(主要是省屬煤炭企業)離退休管理機構10個，在冊職工850人，管理離退休人員13萬人，2013年費用總額6億元。截至2013年末，遼寧省全省共有“殼企”830戶，資產總額261億元，負債總額426億元；涉及職工16萬人，其中在職4萬人，離退休12萬人。“殼企”的職工安置費用約為51億元，其中包括：拖欠職工內債22.12億元(拖欠工資8.43億元)，拖欠採暖費3.53億元，欠繳社會保險15.1億元(拖欠養老保險7.4億元，拖欠醫療保險2.3億元)，解除職工勞動關係需支付經濟補償金13.7億元。

已完成的國有企業辦社會改革的財政壓力

目前已經完成的國有企業辦社會改革對地方財政的壓力主要表現在兩方面：一是從國有企業接收的機構的運行成本；二是接收國有企業社會保障給地方財政造成的壓力。

文章原載於社會科學報第1563期第2版，文中內容僅代表作者觀點，不代表本報立場。