作者|唐青林 李舒 楊巍(北京市安理律師事務所)
來源|作者賜稿並授權法客帝國刊發
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《城市房地產管理法》規定， 出讓土地使用權轉讓時應當按出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金。 那麼如果未交清全部土地出讓金是否會影響土地使用權轉讓合同的效力？今日推送的最高法院公報案例認為， 土地出讓金的繳納與否不影響土地使用權轉讓合同的效力。
但是根據2016年1月1日施行的《不動產登記暫行條例實施細則》的規定， 申請國有建設用地使用權變更登記的， 應當提交國有建設用地使用權出讓價款繳納憑證，
最高人民法院公報案例
土地出讓金是否繳納屬於土地使用權出讓合同當事人的權利義務內容,土地出讓金未全部交清不導致土地轉讓合同無效
裁判要旨
土地出讓金的繳納問題， 屬於土地使用 權出讓合同當事人的權利義務內容，
案情簡介
一、2003年9月， 全威公司、超凡公司與桂馨源公司簽訂《土地開發合同》， 約定：全威公司、超凡公司將某出讓土地轉讓給桂馨源公司， 土地轉讓價款為2860萬元；桂馨源公司於9月30日前將200萬元轉入全威公司帳戶作為定金；全威公司、超凡公司在兩個月內將該宗土地過戶給桂馨源公司指定的公司。
二、因全威公司、超凡公司未按合同約定辦理過戶手續， 桂馨源公司向廣西高院提起訴訟， 請求判令全威公司與超凡公司繼續履行合同。 廣西高院判決：桂馨源公司、全威公司、超凡公司繼續履行《土地開發合同》， 全威公司與超凡公司按約定辦理完成土地過戶的相關手續。
三、超凡公司不服廣西高院判決，
敗訴原因
首先， 土地出讓金的繳納屬於土地出讓合同當事人的權利義務內容， 是否得到完全履行不影響對案涉土地使用權轉讓合同效力的認定。 因此超凡公司上訴主張因《土地開發合同》簽訂時土地出讓金未全部交清違反了法律強制性規定， 應認定該合同無效， 最高法院不予支持。
其次， 《城市房地產管理法》第三十八條關於土地轉讓時投資應達到開發投資總額25％的規定， 不是認定土地使用權轉讓合同效力的強制性規定，
敗訴教訓、經驗總結
前事不忘、後事之師。 為避免未來發生類似敗訴， 提出如下建議：
一、《城市房地產管理法》關於出讓土地使用權轉讓時應當已經支付全部土地使用權出讓金， 以及完成開發投資總額的25%以上的規定屬於管理性強制性規定， 違反該規定不會導致土地使用權轉讓合同無效。 故轉讓方簽訂合同後再以未交清土地使用權出讓金或者未完成開發投資總額的25%以上為由， 主張土地使用權轉讓合同無效的， 法院不會支持。
二、雖然未交清土地使用權出讓金不會影響土地使用權轉讓合同的效力， 但是根據2016年1月1日施行的《不動產登記暫行條例實施細則》第三十七條的規定，
相關法律規定
《中華人民共和國城市房地產管理法》
第三十八條 下列房地產， 不得轉讓：
（一）以出讓方式取得土地使用權的， 不符合本法第三十九條規定的條件的；
（二）司法機關和行政機關依法裁定、決定查封或者以其他形式限制房地產權利的；
（三）依法收回土地使用權的；
（四）共有房地產，未經其他共有人書面同意的；
（五）權屬有爭議的；
（六）未依法登記領取權屬證書的；
（七）法律、行政法規規定禁止轉讓的其他情形。
第三十九條 以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：
（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，並取得土地使用權證書；
（二）按照出讓合同約定進行投資開發，屬於房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬於成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。
轉讓房地產時房屋已經建成的，還應當持有房屋所有權證書。
《中華人民共和國合同法》
第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：
（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；
（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；
（三）以合法形式掩蓋非法目的；
（四）損害社會公共利益；
（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
《最高人民法院關於適若干問題的解釋(二) 》
第十四條 合同法第五十二條第（五）項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。
《不動產登記暫行條例實施細則》
第三十四條 申請國有建設用地使用權首次登記，應當提交下列材料：
（一）土地權屬來源材料；
（二）權籍調查表、宗地圖以及宗地界址點座標；
（三）土地出讓價款、土地租金、相關稅費等繳納憑證；
（四）其他必要材料。
前款規定的土地權屬來源材料，根據權利取得方式的不同，包括國有建設用地劃撥決定書、國有建設用地使用權出讓合同、國有建設用地使用權租賃合同以及國有建設用地使用權作價出資（入股）、授權經營批准檔。
申請在地上或者地下單獨設立國有建設用地使用權登記的，按照本條規定辦理。
第三十七條 申請國有建設用地使用權及房屋所有權變更登記的，應當根據不同情況，提交下列材料：
（一）不動產權屬證書；
（二）發生變更的材料；
（三）有批准權的人民政府或者主管部門的批准檔；
（四）國有建設用地使用權出讓合同或者補充協議；
（五）國有建設用地使用權出讓價款、稅費等繳納憑證；
（六）其他必要材料。
以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認為”就該問題的論述：
全威公司、超凡公司與桂馨源公司於2003年9月18日簽訂的《土地開發合同》約定，全威公司、超凡公司將柳州市柳石路153號土地使用權轉讓給桂馨源公司，桂馨源公司向全威公司、超凡公司支付2860萬元土地轉讓價款，故本案性質為土地使用權轉讓合同糾紛。該《土地開發合同》為三方當事人協商一致後作出的真實意思表示，內容亦不違反法律規定。合同簽訂前，柳州市國土資源局已同意全威公司以出讓方式取得訟爭土地的使用權，雙方訂有《國有土地使用權出讓合同》。本案一審起訴前全威公司辦理了國有土地使用權證，訟爭土地具備了進入市場進行依法轉讓的條件。而土地出讓金的交納問題，屬土地出讓合同當事人即柳州市國土資源局和全威公司之間的權利義務內容，其是否得到完全履行不影響對本案土地使用權轉讓合同效力的認定，故超凡公司提出的因《土地開發合同》簽訂時未取得國有土地使用權證及土地出讓金未全部交清違反法律強制性規定應認定該合同無效的上訴主張，本院不予支持。關於投資開發的問題，城市房地產管理法第三十八條關於土地轉讓時投資應達到開發投資總額25％的規定，是對土地使用權轉讓合同標的物設定的于物權變動時的限制性條件，轉讓的土地未達到25％以上的投資，屬合同標的物的瑕疵，並不直接影響土地使用權轉讓合同的效力，城市房地產管理法第三十八條中的該項規定，不是認定土地使用權轉讓合同效力的法律強制性規定。因此，超凡公司關於《土地開發合同》未達到25％投資開發條件應認定無效的主張，本院亦不予支持。
案件來源
桂馨源公司訴全威公司等土地使用權轉讓合同糾紛二審案，[最高人民法院（2004）民一終字第46號]，載於《中華人民共和國最高人民法院公報》2005年第7期（總第105期）。
延伸閱讀
關於土地出讓金未交清不影響土地轉讓合同效力的判例
案例1：輝縣市豪韻房地產開發有限公司與高鴻讓、段晶煒建設用地使用權轉讓合同糾紛申請再審民事裁定書[最高人民法院(2013)民申字第276號] 認為，“《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條、第三十九的規定針對的是土地使用權進行物權變動時的條件；《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第九條的規定，僅僅強調起訴前轉讓方取得出讓土地使用權證書或者經過政府批准同意轉讓的合同有效，並未明確沒有取得或者沒有經過政府批准的法律後果。至於案涉《承諾書》中有關豪韻公司要在一周內辦好過戶手續或所有股權轉讓事項一節，該意思表示僅僅是豪韻公司同意在一周內召集公司全體股東將所持有的股權全部轉讓給受讓方高、段二人，即豪韻公司承諾的義務僅僅是‘召集股東開會’而已，股權如何轉讓、怎樣轉讓並不包括在《承諾書》的內容中，不存在案涉《協議書》違反公司法有關公司股份轉讓規定以及以合法形式掩蓋非法目的的情形。因此，豪韻公司以案涉《協議書》適用法律錯誤為由申請再審的理由均不成立。”
案例2：申請人洛陽國裕房地產開發有限公司（簡稱國裕公司）因與被申請人洛陽祥雲置業有限公司（簡稱祥雲公司）建設用地使用權轉讓合同糾紛一案[河南省高級人民法院(2016)豫民再239號] 認為，“原審以國裕公司與祥雲公司於2011年10月9日訂立的土地使用權轉讓合同及補充協議不符合《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條規定，認定土地使用權轉讓合同及補充協議無效不妥。《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條‘以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，並取得土地使用權證書；（二）按照出讓合同約定進行投資開發，屬於房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬於成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。轉讓房地產時房屋已經建成的，還應當持有房屋所有權證書。’該規定應屬於管理性規範而非效力性規範，國裕公司未完成開發投資總額的百分之二十五以上，違反上述規定不是認定土地使用權轉讓合同無效的法定條件。”
案例3：惠州市惠燃實業發展有限公司與惠州市地成實業開發總公司建設用地使用權轉讓合同糾紛再審複查與審判監督民事裁定書[廣東省高級人民法院(2015)粵高法民一申字第1380號] 認為，“惠燃公司通過與國土部門簽訂土地使用權出讓合同取得涉案土地使用權，並取得了土地使用權登記；但實質上，惠燃公司並未向國土部門支付土地出讓金，惠燃公司是通過與地成公司簽訂《土地轉讓合同書》並支付相應對價而獲得涉案部分土地使用權的。地成公司雖然未取得涉案土地使用權的物權登記，但與土地的相關部門簽訂了合同，並支付了相應的對價，取得了相應的合同權利，其與惠燃公司簽訂《土地轉讓合同書》實質上是將其合同權利轉讓給惠燃公司，為有權處分。這種合同權利的轉讓，不受《城市房地產管理法》第三十九條的規制，況且《城市房地產管理法》第三十九條為管理性規定，非效力性強制性規定，並不影響合同效力。”
案例4：至勝房地產公司與科恩房地產公司、楊智培，居蘇、至勝建築公司、陽光偉業公司、至勝物業公司土地使用權轉讓合同糾紛一案二審判決書[雲南省高級人民法院(2014)雲高民一終字第362號] 認為，“《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條、第三十九條屬於管理性規範，根據《最高人民法院關於土地轉讓方未按規定完成土地的開發投資即簽訂土地使用權轉讓合同的效力問題的答覆》及《最高人民法院關於廢止1997年7月1日至2011年12月31日期間發佈的部分司法解釋和司法解釋性質檔（第十批）的決定》，土地轉讓方未按規定完成土地的開發投資而進行轉讓的，並不影響轉讓合同的效力，雙方所簽轉讓合同有效，上訴人主張轉讓合同無效的理由不成立，本院不予支持。”
案例5：再審申請人吳忠市太陽山鳳凰商貿有限公司、王興與被申請人丁向東、一審第三人周福貴建設用地使用權轉讓合同糾紛再審申請民事裁定書[寧夏回族自治區高級人民法院(2014)甯民申字第184號] 認為，“《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條規定屬於管理性規範，並非效力性、強制性規範。鳳凰商貿公司、王興依據該條規定主張三方《協議書》有關涉案土地使用權轉讓的約定無效，並認為原判適用法律錯誤的再審申請理由不能成立。”
案例6：江蘇佰泰置業有限公司與淮安市盱眙經濟開發有限公司建設用地使用權轉讓合同糾紛上訴案[江蘇省高級人民法院(2014)蘇民終字第0088號] 認為，“根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第四條及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十四條之規定，合同法實施後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。且合同法第五十二條第（五）項規定的‘強制性規定’，是指效力性強制性規定。法律、行政法規中的管理性規定不能作為認定合同無效的依據。本案中，佰泰置業公司主張合同無效的理由是認為其違反《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條的規定，但該規定系法律的管理性規定，不能作為認定合同無效的依據。”
（三）依法收回土地使用權的；
（四）共有房地產，未經其他共有人書面同意的；
（五）權屬有爭議的；
（六）未依法登記領取權屬證書的；
（七）法律、行政法規規定禁止轉讓的其他情形。
第三十九條 以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：
（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，並取得土地使用權證書；
（二）按照出讓合同約定進行投資開發，屬於房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬於成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。
轉讓房地產時房屋已經建成的，還應當持有房屋所有權證書。
《中華人民共和國合同法》
第五十二條 有下列情形之一的，合同無效：
（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國家利益；
（二）惡意串通，損害國家、集體或者第三人利益；
（三）以合法形式掩蓋非法目的；
（四）損害社會公共利益；
（五）違反法律、行政法規的強制性規定。
《最高人民法院關於適若干問題的解釋(二) 》
第十四條 合同法第五十二條第（五）項規定的“強制性規定”，是指效力性強制性規定。
《不動產登記暫行條例實施細則》
第三十四條 申請國有建設用地使用權首次登記，應當提交下列材料：
（一）土地權屬來源材料；
（二）權籍調查表、宗地圖以及宗地界址點座標；
（三）土地出讓價款、土地租金、相關稅費等繳納憑證；
（四）其他必要材料。
前款規定的土地權屬來源材料，根據權利取得方式的不同，包括國有建設用地劃撥決定書、國有建設用地使用權出讓合同、國有建設用地使用權租賃合同以及國有建設用地使用權作價出資（入股）、授權經營批准檔。
申請在地上或者地下單獨設立國有建設用地使用權登記的，按照本條規定辦理。
第三十七條 申請國有建設用地使用權及房屋所有權變更登記的，應當根據不同情況，提交下列材料：
（一）不動產權屬證書；
（二）發生變更的材料；
（三）有批准權的人民政府或者主管部門的批准檔；
（四）國有建設用地使用權出讓合同或者補充協議；
（五）國有建設用地使用權出讓價款、稅費等繳納憑證；
（六）其他必要材料。
以下為該案在法院審理階段，判決書中“本院認為”就該問題的論述：
全威公司、超凡公司與桂馨源公司於2003年9月18日簽訂的《土地開發合同》約定，全威公司、超凡公司將柳州市柳石路153號土地使用權轉讓給桂馨源公司，桂馨源公司向全威公司、超凡公司支付2860萬元土地轉讓價款，故本案性質為土地使用權轉讓合同糾紛。該《土地開發合同》為三方當事人協商一致後作出的真實意思表示，內容亦不違反法律規定。合同簽訂前，柳州市國土資源局已同意全威公司以出讓方式取得訟爭土地的使用權，雙方訂有《國有土地使用權出讓合同》。本案一審起訴前全威公司辦理了國有土地使用權證，訟爭土地具備了進入市場進行依法轉讓的條件。而土地出讓金的交納問題，屬土地出讓合同當事人即柳州市國土資源局和全威公司之間的權利義務內容，其是否得到完全履行不影響對本案土地使用權轉讓合同效力的認定，故超凡公司提出的因《土地開發合同》簽訂時未取得國有土地使用權證及土地出讓金未全部交清違反法律強制性規定應認定該合同無效的上訴主張，本院不予支持。關於投資開發的問題，城市房地產管理法第三十八條關於土地轉讓時投資應達到開發投資總額25％的規定，是對土地使用權轉讓合同標的物設定的于物權變動時的限制性條件，轉讓的土地未達到25％以上的投資，屬合同標的物的瑕疵，並不直接影響土地使用權轉讓合同的效力，城市房地產管理法第三十八條中的該項規定，不是認定土地使用權轉讓合同效力的法律強制性規定。因此，超凡公司關於《土地開發合同》未達到25％投資開發條件應認定無效的主張，本院亦不予支持。
案件來源
桂馨源公司訴全威公司等土地使用權轉讓合同糾紛二審案，[最高人民法院（2004）民一終字第46號]，載於《中華人民共和國最高人民法院公報》2005年第7期（總第105期）。
延伸閱讀
關於土地出讓金未交清不影響土地轉讓合同效力的判例
案例1：輝縣市豪韻房地產開發有限公司與高鴻讓、段晶煒建設用地使用權轉讓合同糾紛申請再審民事裁定書[最高人民法院(2013)民申字第276號] 認為，“《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條、第三十九的規定針對的是土地使用權進行物權變動時的條件；《最高人民法院關於審理涉及國有土地使用權合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第九條的規定，僅僅強調起訴前轉讓方取得出讓土地使用權證書或者經過政府批准同意轉讓的合同有效，並未明確沒有取得或者沒有經過政府批准的法律後果。至於案涉《承諾書》中有關豪韻公司要在一周內辦好過戶手續或所有股權轉讓事項一節，該意思表示僅僅是豪韻公司同意在一周內召集公司全體股東將所持有的股權全部轉讓給受讓方高、段二人，即豪韻公司承諾的義務僅僅是‘召集股東開會’而已，股權如何轉讓、怎樣轉讓並不包括在《承諾書》的內容中，不存在案涉《協議書》違反公司法有關公司股份轉讓規定以及以合法形式掩蓋非法目的的情形。因此，豪韻公司以案涉《協議書》適用法律錯誤為由申請再審的理由均不成立。”
案例2：申請人洛陽國裕房地產開發有限公司（簡稱國裕公司）因與被申請人洛陽祥雲置業有限公司（簡稱祥雲公司）建設用地使用權轉讓合同糾紛一案[河南省高級人民法院(2016)豫民再239號] 認為，“原審以國裕公司與祥雲公司於2011年10月9日訂立的土地使用權轉讓合同及補充協議不符合《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條規定，認定土地使用權轉讓合同及補充協議無效不妥。《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條‘以出讓方式取得土地使用權的，轉讓房地產時，應當符合下列條件：（一）按照出讓合同約定已經支付全部土地使用權出讓金，並取得土地使用權證書；（二）按照出讓合同約定進行投資開發，屬於房屋建設工程的，完成開發投資總額的百分之二十五以上，屬於成片開發土地的，形成工業用地或者其他建設用地條件。轉讓房地產時房屋已經建成的，還應當持有房屋所有權證書。’該規定應屬於管理性規範而非效力性規範，國裕公司未完成開發投資總額的百分之二十五以上，違反上述規定不是認定土地使用權轉讓合同無效的法定條件。”
案例3：惠州市惠燃實業發展有限公司與惠州市地成實業開發總公司建設用地使用權轉讓合同糾紛再審複查與審判監督民事裁定書[廣東省高級人民法院(2015)粵高法民一申字第1380號] 認為，“惠燃公司通過與國土部門簽訂土地使用權出讓合同取得涉案土地使用權，並取得了土地使用權登記；但實質上，惠燃公司並未向國土部門支付土地出讓金，惠燃公司是通過與地成公司簽訂《土地轉讓合同書》並支付相應對價而獲得涉案部分土地使用權的。地成公司雖然未取得涉案土地使用權的物權登記，但與土地的相關部門簽訂了合同，並支付了相應的對價，取得了相應的合同權利，其與惠燃公司簽訂《土地轉讓合同書》實質上是將其合同權利轉讓給惠燃公司，為有權處分。這種合同權利的轉讓，不受《城市房地產管理法》第三十九條的規制，況且《城市房地產管理法》第三十九條為管理性規定，非效力性強制性規定，並不影響合同效力。”
案例4：至勝房地產公司與科恩房地產公司、楊智培，居蘇、至勝建築公司、陽光偉業公司、至勝物業公司土地使用權轉讓合同糾紛一案二審判決書[雲南省高級人民法院(2014)雲高民一終字第362號] 認為，“《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條、第三十九條屬於管理性規範，根據《最高人民法院關於土地轉讓方未按規定完成土地的開發投資即簽訂土地使用權轉讓合同的效力問題的答覆》及《最高人民法院關於廢止1997年7月1日至2011年12月31日期間發佈的部分司法解釋和司法解釋性質檔（第十批）的決定》，土地轉讓方未按規定完成土地的開發投資而進行轉讓的，並不影響轉讓合同的效力，雙方所簽轉讓合同有效，上訴人主張轉讓合同無效的理由不成立，本院不予支持。”
案例5：再審申請人吳忠市太陽山鳳凰商貿有限公司、王興與被申請人丁向東、一審第三人周福貴建設用地使用權轉讓合同糾紛再審申請民事裁定書[寧夏回族自治區高級人民法院(2014)甯民申字第184號] 認為，“《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十八條規定屬於管理性規範，並非效力性、強制性規範。鳳凰商貿公司、王興依據該條規定主張三方《協議書》有關涉案土地使用權轉讓的約定無效，並認為原判適用法律錯誤的再審申請理由不能成立。”
案例6：江蘇佰泰置業有限公司與淮安市盱眙經濟開發有限公司建設用地使用權轉讓合同糾紛上訴案[江蘇省高級人民法院(2014)蘇民終字第0088號] 認為，“根據《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（一）》第四條及《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國合同法〉若干問題的解釋（二）》第十四條之規定，合同法實施後，人民法院確認合同無效，應當以全國人大及其常委會制定的法律和國務院制定的行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。且合同法第五十二條第（五）項規定的‘強制性規定’，是指效力性強制性規定。法律、行政法規中的管理性規定不能作為認定合同無效的依據。本案中，佰泰置業公司主張合同無效的理由是認為其違反《中華人民共和國城市房地產管理法》第三十九條的規定，但該規定系法律的管理性規定，不能作為認定合同無效的依據。”