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作者供職于中國工商銀行
普惠金融（financial inclusion）， 又譯為包容性金融，
2005年初， 聯合國動員多國專家， 通過調查、訪談、研討等多種形式， 起草了一本有關普惠金融體系的藍皮書， 並于當年5月由國際勞工組織在瑞士日內瓦舉行的全球普惠金融體系啟動大會上發佈。 藍皮書具有四個方面的特點：一是家庭和企業可以用合理的價格獲得各種金融服務；二是提供普惠金融服務的金融機構應接受市場監督；三是可持續提供金融服務；四是在金融領域形成競爭的基礎上，
各國大力推行小額信貸業務。 早在18世紀20年代， 愛爾蘭就誕生了貸款基金， 它利用捐贈得到的財物， 向貧困農戶提供無抵押的零息小額貸款， 通過共同監督機制， 確保貸款者按周分期還款。 在此後的100多年時間裡， 愛爾蘭通過立法、成立貸款基金管委會等舉措， 進一步完善貸款基金機制， 發展的300餘家可提供持續金融服務的機構， 最多時覆蓋了愛爾蘭境內20%的家庭。 進入19世紀， 歐洲和亞洲部分國家的政府， 借助郵政系統和服務， 擴大了農村地區的小額儲蓄和支付服務。
我國普惠金融初期致力於加快農業現代化建設。 雖然世界各國對普惠金融所提供的產品和服務方式的側重點各不相同， 但是無論採取哪種方式， 它最終都是著力于提高資源配置效率和增進社會福利。 聯合國開發計畫署從2005年下半年起， 與中國人民銀行、商務部和國家開發銀行等共同開展“建設中國普惠金融體系”專案。 合作初期， 主要圍繞普惠金融政策開展研究。 普惠金融在我國發展初期， 主要服務於加快農業現代化建設。 早在2008年， 農業銀行按照國務院關於《農業銀行股份制改革總體實施方案》的要求， 開始實施“三農”金融事業部改革試點。
將發展普惠金融作為重要改革舉措。 經過幾年的探索， 我國對普惠金融的本質有了更加深入地理解， 隨著2013年11月普惠金融第一次正式寫入黨章， 到十八屆三中全會明確提出將發展普惠金融作為一項重要改革舉措， 再到2015年12月國務院印發《推進普惠金融發展規劃（2016-2020年）》（以下簡稱《發展規劃》）， 進一步推動了普惠金融在我國的發展。
2017年《政府工作報告》指出， 鼓勵大中型商業銀行設立普惠金融事業部。 為彌補金融服務短板， 增加有效金融供給， 促進金融業可持續均衡發展， 銀監會於2017年5月發佈《大中型商業銀行設立普惠金融事業部實施方案》（以下簡稱《實施方案》），
銀行業普惠金融服務喜憂參半。 近年來， 我國傳統銀行業普惠金融服務取得新進展， 新興普惠金融服務模式探索不斷深入， 基礎金融服務覆蓋面穩步擴大， 薄弱領域金融支持力度逐步提升， 普惠金融服務手段不斷創新。 但也應當看到， 除了部分地區金融生態、社會信用等外部條件有待改善以外， 銀行業自身還存在縣域和農村社區資金淨外流形勢未有根本改變， 適合普通客戶的產品和管理技術供應不足， 決策和融資鏈條較長， 開展普惠金融業務內生動力不足等問題。
商業銀行設立普惠金融事業部。在這一背景下，監管部門實行差別化考核評價辦法和支持政策，通過大型商業銀行率先設立普惠金融事業部，並在他們的帶動下，整個銀行業力圖進一步縮短融資鏈條，提供差異化產品，加大資源保障，增強業務開展動力，尤其對有效緩解中小企業“融資難、融資貴”問題，體現現代金融服務的普及性、便利性和優惠性，起到了重要作用。此外，普惠金融事業部的設立，對於促進創業、創新和就業，為實體經濟提供有效支援，脫貧攻堅，防止資金脫實向虛，進一步提高金融服務的覆蓋率和可得性，具有示範和帶動效應。
截至2017年6月末，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行和交通銀行等五家大型商業銀行均已設立普惠金融事業部。由於發展時間較短，普惠金融事業部的組織架構、經營管理機制、與其他部門之間的關係等還處於探索階段，行業內經驗較為缺乏，研究文獻也十分有限。為彌補以上不足，更好地推動普惠金融事業部的發展，為尚未設立普惠金融事業部的銀行提供經營思路，本文第一部分通過回顧有關普惠金融發展的文獻，對比我國與世界其他國家普惠金融的差異，探尋目前我國普惠金融發展的不足。第二部分介紹農業銀行和郵政儲蓄銀行設立“三農”金融事業部的管理體制和經營機制，作為兩家前期“開墾”普惠性金融服務的銀行，在管理、運行等方面積累了許多寶貴經驗，勢必對國內銀行普惠金融事業部經營提供有益借鑒。基於對《發展規劃》和《實施方案》的解讀，試圖對普惠金融事業部體制機制建設提出設想。第三部分從普惠金融角度出發，分析國內小微企業、“三農”、脫貧攻堅等領域發展面臨的主要困難及原因。第四部分如何更好地發揮普惠金融事業部對發展普惠金融的作用，提出對策和建議。
普惠金融引人關注 研究方向多樣
普惠金融的興起源于金融排斥（financial exclusion）的存在，自上世紀90年代初起，已有多位外國學者對其進行了研究。Leyshon、Thrift對銀行關閉分支機搆影響民眾對銀行服務可獲得性問題進行了持續研究，從反面揭示了提供普惠金融服務的必要性。Kempson、Whyley指出，金融排斥包括自我排斥、評估排斥、位置排斥等幾個類別。Jianakoplos、Bernasek、Devlin、Puri、Robinson分別從社會人口學特徵、家庭經濟狀況和心理因素等角度，剖析了金融排斥的成因。焦瑾璞認為，普惠金融是對傳統金融的反思和揚棄，傳統金融的顯著弊端是服務越來越傾向于價值取向較高的客戶，這就意味著很大一部分低收入人群和微小型企業只能通過非正規金融途徑獲得他們需要的金融服務，這些金融服務不僅是不可持續的，而且代價高昂或條件苛刻，金融公平實際上才是普惠金融的實質。近年來，隨著學術界對普惠金融的關注度不斷提升，研究成果也日益豐富，主要涉及普惠金融評估指標與指數構建、可持續發展、影響因素、成本負擔等多個研究方向。
普惠金融評估指標與指數構建
普惠金融指標是普惠金融體系建設中的衡量尺規，該指標體系的構建，較好地避免了定性描述的主觀性、隨意性和模糊性等弊端，有助於政策制定者和實施者適時調整目標與決策，借鑒標杆國家的先進經驗，並提供資料參考。對普惠金融發展狀況做出定量的測度和評價，長期以來是學術界對普惠金融研究的重點方向。
因起步早，國外學者在這方面的研究成果較為豐富。Sarma借鑒聯合國開發計畫署的HDI（Human Development Index，人類發展指數）幾何平均數計算方法，以45個國家為研究物件，選取每千人擁有的銀行帳戶數量、銀行分支機搆和ATM的數量、使用者使用範圍和頻率等指標，衡量不同國家的普惠金融狀況。Arora以98個國家為樣本，使用服務範圍、交易便利性和交易費用等三個維度來評價金融服務可得性在發達國家與發展中國家的差異，並構建了普惠金融評價體系。Gupte、Venkataramani、Gupta採用幾何平均數計算方法，以服務範圍、使用情況、交易便利性和交易成本等四個維度，構建了印度普惠金融評價體系。Chakravarty、Pal在聯合國開發計畫署方法上引入了包容性敏感參數，以服務範圍、使用情況等兩個維度，考察了印度17個邦金融排斥的差異。
伴隨著普惠金融作為一項改革舉措於2013年被寫入黨章，國內學者對普惠金融評估指標與指數構建方面的研究，近幾年呈現出爆發式增長，在研究方法上也是有更多創新（表1）。
表1 國內學者對普惠金融評估指標與指數構建方面的研究
製圖/鐘立群
當然，受資料等方面的限制，國內學者在構建普惠金融評價體系時，普遍存在著兩個方面的問題：一方面在指標的選取上，由於有效樣本不夠多，未能與世界其他主要經濟體進行相應比較；另一方面，大多數學者使用的是截面資料，長期內普惠金融對經濟增長的影響無法全面反映，此外資本市場及非正規金融部門對經濟增長的影響也難以完全體現。這兩個問題都值在今後資料可得時做進一步探討。
可持續發展
高建平、曹占濤基於壟斷模型、雙寡頭模型和混合寡頭模型等博弈模型，構造了一個解釋普惠金融發展的理論框架，闡述了金融機構在商業可持續的前提下，擴張市場的機理。他們認為，為進一步推動我國普惠金融的可持續發展，需要各參與主體在履行各自職責的前提下，將促進發展、增強市場競爭和降低交易成本作為工作重點。范秀紅從遵循成本收益市場化原則、界定合理貸款金額、創新基於資訊基礎上的擔保方式和還款機制、多管道融通資金等四個方面，分析了國外普惠金融可持續發展的內在成因。焦瑾璞認為，普惠金融要發展，就要著力解決商業可持續問題，金融的一個重要核心體現的是商業性，而不是政策性，只有在堅持商業可持續的基礎上，金融才能提供更好的服務。
影響因素
高建平、曹占濤認為，不當的經濟金融政策、歧視性的社會文化、市場失靈會加劇金融普惠性的不足。李濤、王志芳、王海港、譚松濤認為，家庭資產的增加和社會互動程度的提高，可以降低居民受理金融排斥的可能性，而居民在儲蓄方面是否被排斥也將影響基金、保險等其他金融服務的可獲得性。
成本負擔
Diniz、Birochi、Pozzebon指出，普惠金融對低收入國家社會經濟發展起到促進作用的同時，因低收入群體過度負債，也會帶來一定的負面影響。Guillermo-Ortiz對墨西哥小額信貸和移動銀行的案例進行了分析，認為理論上普惠金融尤其可提高貧困地區人民的福祉，但是擴大所謂“正規金融”覆蓋面，需要考慮各種途徑所帶來的成本，特別是在民間金融規模較大的國家。
普惠金融事業部管理體制與經營機制
大力發展普惠金融，是推進供給側結構性改革、培育農業農村發展新動能、推動大眾創業萬眾創新、助推經濟發展方式轉型升級的有效途徑，也是銀行業堅持主業、回歸本源的重要體現。有效推動大中型商業銀行設立普惠金融事業部，是彌補金融服務短板，更好支援供給側結構性改革，促進金融業可持續均衡發展的重要舉措。
“三農”金融事業部體制機制
2008年，農業銀行開始實施“三農”金融事業部改革初步試點，經過深化試點（2010年）、擴大試點（2012年）、逐步推廣（2015年）等四個階段，目前農業銀行已將“三農”金融事業部改革試點覆蓋到所有縣域支行。為落實2016年中央一號檔（《關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》）的支持政策，當年9月，郵政儲蓄銀行組建“三農”金融事業部，打造專業化為農服務體系。2017年中央一號檔（《中共中央、國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》）再次對郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部相關工作提出明確要求，該行在廣東、吉林、內蒙古、河南、安徽等五家分行相繼啟動改革試點後，2017年5月，在全行全面部署“三農”金融事業部改革全國推廣工作。
服務縣域優勢產業、現代農業、扶貧開發、農村產業融合、重大涉農工程、新型城鎮化建設等，是設立“三農”金融事業部，開展農業專業化服務的重要舉措。隨著普惠金融的發展，從範圍來看，由“三農”普惠向“綜合”普惠轉變，是適應新常態下商業銀行轉型發展，創新服務模式，提高對實體經濟服務能力的現實要求。“三農”金融事業部的先行先試，也為當前普惠金融事業部的推廣，在體制機制等方面積累了寶貴經驗。
農業銀行“三農”金融事業部。農業銀行“三農”金融事業部改革的目標是確保有專門機構、專門人員、專門資源，專心服務好“三農”。在體制方面，農業銀行建立了“三級督導、一級經營”的事業部管理體制，在總行、一級分行、直屬分行、二級分行均設置了專門機構，做好督導服務，通過下沉經營重心、加大對縣域支行業務授權和資源投入力度等措施，強化縣域支行的經營能力。在運行機制方面，農業銀行建立了“六個單獨”的事業部經營機制，在資本管理、信貸管理、會計核算、風險撥備與核銷、資金平衡與運營、考核激勵約束等六個方面，對“三農”金融事業部進行單獨管理，形成了一整套有別於城市業務的管理體系。農業銀行還設立了“三農”金融發展委員會，該委員會下設“三農”金融部管理委員會。截至2017年5月末，農業銀行涉農貸款餘額超過3萬億元，較2008年末增加2.16萬億元，服務客戶超過560萬戶。在農村地區發放惠農卡1.94億張，設立惠農服務點63萬個，布放電子機具101萬台，行政村覆蓋面達到75%。
郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部。郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部成立時間較短，借助於互聯網、移動通信、大資料等先進技術，為廣大農戶、新型農業經營主體、農業龍頭企業等提供優質金融服務。郵政儲蓄銀行“三農”金融事業統領全行“三農”金融業務，該行在總部設立“五部四中心”，即下設小額貸款部（扶貧業務部）、農業產業化部、農村專案部、政策與創新部、信貸管理部等五個專業部門；在總行中後臺設立“三農”風險管理中心、“三農”資產負債管理中心、“三農”財務管理中心和“三農”人力資源管理中心等4個中心。“三農”金融事業部各級分部與部相對應，形成覆蓋銀行各級機構、專業化的服務體系。
“三農”金融事業部與普惠金融事業部比較
普惠金融事業部與兩家銀行此前設立的“三農”金融事業部，在管理體制和經營機制上有何區別呢？
在體制上，普惠金融事業部進一步突出“條線化”管理，尤其在分支機搆上，科學合理地設置普惠金融事業部的前臺業務部門和專業化的經營機構。相比之下，兩家銀行的“三農”金融事業部雖然也是實施“條線化”管理體制，郵政儲蓄銀行在總部層面還搭建了“業務部門+專業經營機構”的組織架構，但在二級分行，重專業經營機構（單元）、輕業務部門管理的情況較為突出，或在服務、核算、風控、考評等方面無法滿足管理要求。
在機制上，《實施方案》要求相關銀行按照商業可持續原則，建立“五專”經營機制，實施專項信貸評審、下放審批許可權，實行專業化經營管理。其實，無論是農業銀行還是郵政儲蓄銀行，所制定的“三農”金融事業部實施方案均較為具體：明確改革目標，合理劃分“三農”部門機構邊界，建立治理機制，下沉信貸決策重心，實現“三農”部門單獨核算，有效實施風險管理，建立正向激勵機制，落實實施方案。相比之下，《實施方案》在綜合服務上，更加突出拓展金融服務的廣度和深度，開發多元化、全方位金融服務；在統計核算上，要求專門建立反映普惠金融事業部的成本、收益和風險狀況的核算體系；在風險管理上，強調對普惠金融業務確定合理的風險容忍度，落實授信盡職免責制度；在資源配置上，專門下達信貸、經濟資本、用工等資源計畫，為普惠金融服務提供強有力的資源保障；在考核評價上，建立專項績效考核制度，完善差異化考核指標體系，構建有效的績效薪酬管理和激勵約束機制。
普惠金融事業部經營管理機制
《實施方案》要求，普惠金融事業部應主要體現“條線化”管理體制和“五專”經營機制，所以在組織架構和經營管理機制上，應有別于“三農”金融事業部。
組織架構條線分明，提高服務效率與能力。以農業銀行為例，2017年6月30日，農業銀行正式出臺《普惠金融事業部建設實施方案》（以下簡稱“農業銀行實施方案”），形成了“‘三農’金融事業部+普惠金融事業部”雙輪驅動的普惠金融服務體系。根據農業銀行實施方案，總行設立普惠金融事業部以及八個中後臺支援中心，所有一級分行均單獨設立普惠金融事業部，二級分行則根據轄內小微企業發展情況，設立不同模式的普惠金融服務團隊，推廣示範支行、特色支行、科技支行等小微專營、普惠專營機構模式（圖1）。
圖1 農業銀行普惠金融事業部組織架構
在總行層面，農業銀行採取“管理部門+運作中心”的組織形式，這是典型的事業部式機構設置體系。可以說，該行較好地將“三農”金融事業部的發展經驗推廣和複製到了普惠金融事業部。由於職能定位不同，這種具有一行特色的組織形式，在其他銀行甚至一些大型銀行也未必適用。我們認為，大中型商業銀行普惠金融事業部組織架構，可借鑒以下思路。
目前，各家商業銀行大多成立了小企業金融業務部，建設銀行、交通銀行、平安銀行等銀行將其按照一級部管理，工商銀行、中國銀行、廣發銀行、興業銀行、浦發銀行等銀行按照單獨二級部或附屬二級部管理。根據《實施方案》對大中型商業銀行應明確事業部業務邊界，建立普惠金融條線型垂直管理體系的普惠金融事業部組織架構要求，各銀行可在原小企業金融業務部的基礎上，成立普惠金融事業部，按照所承擔的職責，應將其作為總行內設一級部管理，主要承擔小微金融、“三農”、扶貧等業務行銷管理、業務發展機制和制度建設、產品和流程創新、風險管理和隊伍建設等職責。在一級（直屬）分行層面，設立普惠金融事業部作為分行內設機構或直屬機構管理，接受總行普惠金融事業部的業務指導，承擔轄內小微金融等業務的市場行銷和風險管理職責，指導二級分行在授權範圍內拓展業務。根據業務推廣情況，可在二級分行或重點支行成立普惠金融業務中心，負責處理轄內符合總行規定的小微金融等業務，由所在地分支機搆負責運營和管理。在暫未成立普惠金融業務中心的地區，通過成立專門的業務團隊，負責開展小微金融等業務。
“五專”經營機制助力銀行服務。
根據《實施方案》提出的“五專”經營機制。
建立專門綜合服務機制，各銀行應制定符合普惠金融需要的信貸管理政策，細化准入政策和標準，建立專項信貸評審機制。優化創業創新型、科技型、新興行業小微企業信貸准入政策，研究新業態、新模式、新主體的金融需求特點，提供各類改善貧困地區基礎設施、民生工程等重點專案貸款方式，提高金融服務的可獲得性。完善小微客戶等信貸評級和授權體系，可借助開發零售模型，實現對小額信貸產品的標準化、零售化管理。根據各地經濟金融發展狀況和普惠金融事業部風險管理能力，合理下放業務審批許可權，簡化業務流程，通過集約化、標準化作業，提高小微金融、“三農”和扶貧服務效率和品質。在二級分行和重點支行，加大推廣普惠金融業務中心建設。要合理劃分總分行事權，根據分行信貸經營能力，下放部分產品的創新許可權，在小額信貸等產品業務准入、期限設置、流程優化等方面賦予分行差異化創新許可權。
建立專門統計核算機制，普惠金融事業部各級機構仍可執行本行統一的會計制度，使用本行統一的會計系統、會計帳簿、會計憑證和核算印章。小微信貸等相關業務可仍核算在發起業務的核算網點，不改變原有的會計核算方式和結果。可根據普惠金融事業部業務發展需要，統一調整、細化或增設相關會計科目，完善普惠金融事業部會計科目設置，精確反映其業務情況。此外，為真實反映普惠金融事業部整體業務條線的成本、收益和風險狀況，可按照小微企業貸款客戶監管口徑，運用管理會計、會計科目、資料倉庫等綜合化手段，匯總統計貸款、存款、中間業務領域的相關資料，定期生成普惠金融事業部統計核算報表。
建立專門風險管理機制，各行根據風險管理戰略，逐步構建起科學的小微金融風險管理體系，對小微信貸業務設置差異化的風險容忍度，落實盡職免責制度。按照現行會計準則要求，對小微信貸業務足額計提減值準備金，覆蓋資產減值風險。對小微信貸業務，按照有關規定，執行差異化的核銷政策。
建立專門資源配置機制，信貸資源配置方面，在全行貸款計畫總量額度內，為小微金融業務設置獨立的信貸計畫，專門用於小微企業貸款投放。經濟資本資源配置方面，可對普惠金融事業部經濟資本進行總量管理，一是實施單獨的經濟資本計量政策，並在全行統一的經濟資本計量標準框架內，為普惠金融業務制定經濟資本計量優惠政策；二是實施單獨的經濟資本配置政策，統計普惠金融事業部的經濟資本佔用，定期核定經濟資本限額，對小微貸款業務的經濟資本佔用實行總量管理和統籌調節；三是實施單獨的經濟資本評價政策，對普惠金融事業部的經濟資本管理情況和限額執行情況進行定期評價跟蹤，結合業務發展特點，開展資本佔用優化，走資本節約型發展道路。費用資源配置方面，各行應建立與普惠金融業務發展情況相適應的人力費用管理機制，綜合人員規模與結構、業務發展階段以及經營目標實現等因素，確定工資費用總額，並根據國家及本行相關政策確定非工資性人力資源總額。固定資產資源配置方面，可根據普惠金融事業部在總分行的機構設置情況，在全行固定資產總量額度內，對普惠金融業務機構配置相應的固定資產資源。用工資源配置方面，應對普惠金融事業部配置專門的用工計畫，建立一支數量合適、具備專業資質的普惠金融專職人才隊伍，並根據業務規模、經營管理需要，按年進行動態調整。
建立專門考核評價機制，逐步建立符合普惠金融業務特點的專項績效考核制度，對小微金融等業務給予優惠的內部資金轉移價格支持，合理設置資產品質及盈利目標，完善差異化考核指標體系，構建有效的績效薪酬管理和激勵約束機制。在總分行均設立普惠金融事業部的銀行，總行普惠金融事業部按照總行內設機構進行考核；對一級（直屬）分行普惠金融事業部實行雙線考核（同時接受所在機構考核和總行普惠金融事業部的條線考評）；對二級分行普惠金融業務中心實行雙線考核（同時接受所在機構考核和總行普惠金融事業部的年度考評），由總行普惠金融事業部向所在機構回饋年度考評結果。
不改變與相關部門間的分工協作關係。總行普惠金融事業部成立後，原小企業金融業務部無論是一級部還是二級部，不應改變其與各相關部門間的分工協作關係。例如，信貸部門負責對小微金融業務的政策和系統提供支援，授信部門繼續派駐審查人員，人事部門負責支持普惠金融事業部專業隊伍建設，科技部門負責業務資料統計和報送，教育部門對專業人員進行資格認證，結算融資部門負責提供產品支援。此外，財會部門負責逐步建立完善的業務報表體系，對普惠金融事業部進行差異化考核；資產負債部門確定小微信貸底線計畫額度，對其資本佔用進行總量管理，核定專項資金計畫；公司部門承接發展壯大後不再符合小微客戶信貸准入標準的公司客戶行銷及管理工作；公司、個人金融、信貸、科技等部門協同普惠金融事業部，不斷優化、完善與小微金融等業務相關的IT系統功能。
中小企業“融資難、融資貴”
金融精准扶貧有效性待提高
近年來，國內各商業銀行認真貫徹落實國家有關決策部署及監管機構金融監管要求，立足自身實際，聚焦小微企業、“三農”、脫貧攻堅和社會民生等領域開展普惠金融工作的總體情況，在管理機制、業務模式、貸款投放、產品創新、減費讓利等方面取得了有關工作成果，但在普惠金融服務開展的不同領域，也面臨著一些困難。
中小企業“融資難、融資貴”問題
2012年以來，我國部分沿海地區曾出現不同程度的資金鏈斷裂和企業融資難問題，加之市場流動性趨緊，尤其是中小企業面臨 的“融資難、融資貴”瓶頸愈發突出。小微企業融資難、融資貴是一個複雜、多元、綜合性問題，既有宏觀經濟因素，也有微觀運行問題；既有區域性因素，也有結構性特徵；既有長期性因素，也有階段性特徵。這個問題與宏觀經濟運行及企業自身經營、與區域金融生態環境建設、與部分小金融、類金融機構無序經營、與銀行自身的小微經營能力不足都密切相關。
“融資難、融資貴”的表現。首先是融資管道窄。近年來，儘管公司債券、股權融資等直接融資管道發展較快，但是銀行貸款等間接融資管道長期以來仍然是我國企業融資的最主要來源，主要原因是中小企業自身實力有限，難以達到資本市場准入門檻。人民銀行發佈的歷年統計資料顯示，2012年至2017年的6年間，以每年5月為例，除2013年、2014年人民幣貸款餘額占社會融資規模比例相對較低外，其他年份均在65%以上，2015年5月更是一度達到71.7%，見表2。
表2 近年來人民幣貸款占社會融資規模比例情況（單位：億元人民幣/%）
其次是隱性成本增加。中小企業長期以來集中反映的貸款利率降幅不大，仲介費用難以取消，導致隱性成本居高不下的問題未得到較好改觀。2017年5月人民銀行發佈的《中國貨幣政策執行報告》顯示，2017年3月，非金融企業及其他部門貸款加權平均利率為5.53%，當月該項指標同比2016年12月上升0.26個百分點，同比2016年3月上升0.23個百分點，其中一般貸款和票據融資加權平均利率同升，票據融資利率持續上行態勢明顯。2017年上半年，人民銀行於2月3日和3月16日兩次上調中期借貸便利（MLF）、常備借貸便利（SLF）和公開市場逆回購中標利率，個別時段票據回購利率還要高於票據買賣利率。2017年5月15日至21日的5年期AAA級中票收益率高達6.14%，相比之前一周的4.72%，跳漲1470個基點，而目前同期銀行貸款利率僅為4.75%，這是5年期AAA級中票收益率自2008年面世以來，首次超過同期銀行貸款利率。2017年，在人民銀行推動金融市場“去杠杆”、銀行開始縮減表內外資產負債規模的背景下，票據累計貼現額將會繼續大幅下降，即使保證金比例不變，在現行貼息率和定期存款利率基礎上，銀行通過增加開票手續費等費用，彌補中票利率不斷上升的成本，確保中間業務收入的增長，這變相增加了企業的融資隱性成本。
最後是“難與貴”的重合。對於中小企業來說，當前融資難與融資貴高度重合，主要表現為難以滿足抵、質押條件，難以落實擔保，難以獲得中長期貸款。企業規模、盈利能力和固定資產仍然是國內商業銀行對貸款企業授權評級的三大基礎，中小企業難以從傳統銀行授權體制中獲益，普遍存在“短貸長用”現象，對於不少中小企業來說更是一把“雙刃劍”。
不同銀行獲得流動性工具支持難易程度差異大。2014年1月，銀監會發佈《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》，2015年9月後經修改，該辦法旨在進一步完善流動性管理機制，避免銀行資產負債表增速過快回落可能誘發的流動性風險，運行4年多來，取得良好效果。當前，政策調節工具釋放的流動性很大程度上是提供給那些急需資金的中小銀行，但實現存在的問題是由於合格抵押品不足，中小銀行從人民銀行獲得流動性工具支持的難度大於大型銀行，且融資利率要高於大型銀行，這一情況較為突出。融資利率的大小，直接決定了銀行信貸成本的高低，對於中小銀行而言，信貸成本相對較高，加大對小中企業信貸投放力度的積極性普遍不高。
農業農村金融發展存在的問題
近年來，我國農業農村發展進入了新的歷史階段，農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過於求和供給不足並存，矛盾的主要方面在供給側。在經濟新常態、“三農”發展新常態下，各商業銀行把握“三農”發展新變化，順應“三農”發展新需求，農業農村金融服務環境得到了一定改善。但是金融機構內生動力不足，服務廣度和深度不夠，服務體系功能不完善等，成為當前農業農村金融發展面臨的主要問題。
內生動力不足。改革開放以來，我國農業生產總值逐年增長、農村面貌持續改善、農民生活水準不斷提高，與之相對應的是銀行內生動力不足與活躍的農業經濟之間的矛盾愈發突出，即金融資本的逐利性與農業經濟的相對弱質性之間的矛盾。我國農業現代化目前還面臨著農田水利基礎設施建設薄弱、農業生產機械化程度低、農村剩餘勞動力轉移速緩慢、農民生態意識落後等問題，在比較優勢選擇下，出現了銀行偏離服務“三農”的現象。除了幾家主要涉農銀行（國家開發銀行、中國農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行）及農商行、農信社、合作社等在國家政策方面有傾斜外，其他商業銀行因缺乏有關支持政策，涉農金融業務參與力度不夠，積極性不高。
創新力度不足。當前，農業產業化、農村社區化、農民職業化成為“三農”發展的新趨勢，應圍繞建立現代化農業來構建農村金融服務體系。一是在貸款擔保方面，信貸產品開發力度不夠，尚未建立起覆蓋城鄉、普惠大眾的信貸產品體系，在一些農商行、村鎮銀行等，抵押擔保制度尚未全面建立。此外，由於一些地方政府未能積極發揮主導作用，尚未建立起完善的農村中小微企業信用擔保機構風險補償基金機制，擔保實力不強，擔保範圍不廣，貸款擔保方式較為單一。二是在信貸業務審查方面，大多數銀行在以水利建設、城鎮化建設、專業合作社、專業大戶（家庭農場）和高標準農田建設等為代表的新型農業經營主體信貸業務的審查上，尚未出臺單獨的審查指引，由於業務運作模式、借款主體、還款來源、審查要點不同，各類業務應單獨制定標準化操作流程，但現實中大部分銀行信貸業務標準化流程細分不夠。三是在支援農業規模經營方面，土地流轉是發展農業規模經營的重要管道，它是將擁有土地承包經營權的農戶，把土地經營權（使用權）通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式，保留承包權，轉讓使用權。不過在農村土地流轉過程中，普遍存在流轉後規模化經營資金支援不足、農村資金逆流城市等問題，缺乏對土地流轉貸款的配套政策，農村土地承包經營權抵押和農村房屋抵押信貸業務目前還處於試點階段，未在全國全面鋪開。
信貸風控嚴峻。受經濟下行影響，縣域信貸風險防控形勢嚴峻，“三農”不良貸款額和不良貸款率均有抬頭之勢，一些涉農企業無法及時進行應對，以致逐步陷入困境。由於經濟環境、合作關係發生一些變化，導致農企訂單減少，資金無法正常周轉。
金融精准扶貧有效性不高
當前，我國貧困人口脫貧已進入重要攻堅期，金融精准扶貧正在穩步推進中，但實踐中，金融扶貧在打牢精准扶貧基礎、提高扶貧措施有效性等方面仍存在不足。扶貧工作體系與實施精准到戶、自我“造血”脫貧與外部“輸血”扶貧、配套機制建設與金融產品創新之間尚存差距，導致銀行對貧困物件資訊掌握不全，精准扶貧、脫貧無法實現動態調整，組織化程度不高。
羅煜、貝多廣認為，當前在金融扶貧方面，還存在著幾方面誤區：一是把金融扶貧等同於給貧困人口提供貸款，貸款對象雖瞄準了貧困人口，但這些人群的用貸意願較低，創造貸款價值的能力十分有限，而相較于小微企業主和中低收入居民，他們應是金融機構扶助的重點對象；二是把金融扶貧等同於提供低息貸款，國際研究顯示，小額信貸的發放和回收成本相較于普通貸款反而要高，要實現財務的可持續性，貸款利率定價要遠高於普通貸款利率，從借款人的角度而言，低息還可能會誘發借款人的道德風險。
“脫實向虛”醞釀高風險
2017年以來，我國貨幣政策繼續在多目標之間權衡，短期更為注重“防風險”“抑泡沫”和防止社會資金“脫實向虛”，因而在政策取向上，由2016年的穩健略偏寬鬆轉為穩健中性。中國人民銀行貨幣政策委員會2017年第二季度例會強調，綜合運用多種貨幣政策工具，維護流動性基本穩定，引導貨幣信貸及社會融資規模合理增長。截至2017年5月末，貨幣和准貨幣（M2）餘額為160.14萬億元，同比2016年5月增長9.56%，雖然增速有所回落，但新增人民幣貸款達1.11萬億元，同比多增1264億元，新增社會融資規模高於預期目標。貨幣存量巨大，導致流動性相對過剩。這些“過剩”的流動性游走於實體經濟和虛擬經濟之間，一方面給經濟發展帶來不確定因素，另一方面形成了隱性風險。
一是過剩的流動性意味著低成本資金可得性明顯提高，包括銀行在內的機構所掌握的金融資源十分豐富，助推金融機構信貸業務快速發展，這與人民銀行“引導貨幣信貸及社會融資規模合理增長”的穩健中性貨幣政策目標相悖。二是過剩的流動性在不同領域尋求回報時，大量被資本市場吸納，主要集中於房地產市場，推動價格非理性上漲。通貨膨脹被隱性化，當資產價格和資本市場發展出現波動時，隱性通脹或將顯性化，以更大的強度影響經濟。
需要引起特別關注的是，過剩的流動性給全社會加杠杆創造了有利條件。抵押品價值的大小，直接決定了銀行出借資金意願的高低，假設土地、房地產等抵押品價格繼續保持上漲，資產價值就能夠滿足信貸要求，信用擴張顯得更加容易，全社會加杠杆現象將會更加普遍，操作起來也更加容易。在持續高壓的樓市調控下，今年上半年，房地產企業的“搶地”熱情卻依然不減，甚至比2016年同期更為高漲。據協力廠商研究機構的統計資料顯示，2017年上半年，已有34家房地產企業拿地金額過百億元，其中排名靠前的30家房地產企業拿地總金額達8726.2億元，較2016年同期的可比資料增長66.4%。
小微企業、“三農”、扶貧服務問題需解決
通過在大中型商業銀行建立適應普惠金融服務需要的事業部管理體制，構建科學的普惠金融事業部治理機制和組織架構，健全普惠金融專業化服務體系，提高普惠金融服務能力，增加市場主體和人民群眾對金融服務的獲得感，緩解小微企業、“三農”、創業創新、脫貧攻堅等領域的融資難、融資貴問題，體現普惠金融服務的普及性、便利性和優惠性，提高金融服務覆蓋率、可得性和滿意度，用普惠便捷的金融服務促進就業擴大、經濟升級和民生改善。商業銀行要利用好監管機構設立普惠金融事業部提供的差異化監管和貨幣信貸、財稅支持等配套政策支持，進一步完善普惠金融事業部經營機制，推進普惠金融事業部建設。
小微企業服務
完善普惠性金融扶持體系，明確政策性擔保公司的公益性定位。小微企業融資難，在很大程度上是資訊不對稱導致的市場失靈的結果，需要政府予以干預。普惠性金融是發揮政府調節作用的有效工具，在完善風險補償機制的情況下，應加大對商業銀行普惠性金融的投入，使其更好地服務小微企業。有關部門在定向降准、信貸、宏觀審慎評估（MPA）等政策和不良資產證券化範圍擴大等方面，應進一步完善普惠性金融扶持體系。在這方面，涉農業務較多的金融機構，扶持體系就較為健全。例如，2017年中央一號檔就指出，完善中國農業發展銀行風險補償機制和資本金補充制度，加大對糧食多元市場主體入市收購的信貸支持力度；支援國家開發銀行創新信貸投放方式；對農業銀行的達標縣域機構執行優惠的存款準備金率等。
小微企業融資貴，其實質是融資成本上升的結果，需首要關注的是結構性問題。可根據流動性和信貸投放情況，考慮對小微企業貸款增速或占比較高的銀行，繼續執行定向降低存款準備金率的政策。一是擴大信貸投放力度，提高小微企業的融資可得性；二是降低普惠性金融機構的資金成本，引導這些銀行以相對較低的價格為小微企業提供資金支持。據銀監會發佈的統計資料顯示，截至2017年3月末，全國小微企業貸款餘額為27.80萬億元，占各項貸款餘額的24.08%。其中，小微企業貸款較年初增加1.099萬億元，較上年同期增速14.42%，比各項貸款平均增速高1.87個百分點；小微企業貸款餘額戶數1362.95萬戶，較上年同期多116.73萬戶；小微企業申貸獲得率94.13%，較上年同期高1.66個百分點，階段性實現了銀監會在2015年3月提出的“三個不低於”（即小微企業貸款增速不低於各項貸款平均增速，貸款戶數不低於上年同期戶數和申貸獲得率不低於上年同期水準）目標，圖2為2015年至2017年各季度國內商業性銀行用於小微企業貸款的情況。從貸款增速看，股份制銀行較國有銀行、城商行和農商行增速最慢。
圖2 2015—2017年國內商業性銀行用於小微企業貸款情況（單位：億元人民幣）
此外，還要明確政策性擔保公司的功能定位，充分發揮政府性擔保體系對發展普惠金融的支持作用，有益探索多種形式的擔保增信方式。推廣面向小微企業的信用擔保代償補償等銀保、銀擔合作模式，強化普惠金融業務的風險分擔。
2017年6月30日，國家發改委等四部門聯合印發《關於做好2017年降成本重點工作的通知》，對於降低融資負擔方面，開出了三劑良方：一是加大金融對實體經濟的支援力度，在風險可控、商業可持續的前提下，開展合理的金融創新、完善不良貸款處置政策、堅持有扶有控的信貸政策；二是深化多層次資本市場改革擴大直接融資比例，加快推動資產證券化業務發展，擴大創新創業債試點規模；三是發揮政府投資的擔保機構作用，推動新型“政銀擔”合作機制，建立中小微企業貸款、融資擔保風險補償機制。以工商銀行為例，2017年上半年該行與各地方政府建立廣泛合作，基於政府提供的風險補償基金優選客戶，開展“銀政通”業務，截至2017年6月末，“銀政通”業務餘額達121億元，比年初新增56億元，在小微貸款各產品中增長最快。各銀行普惠金融事業部或小企業金融業務部等機構應認真研究，用足用實有關政策，做好小微企業的金融服務。
建設良好金融生態環境，推進企業信用資訊平臺建設。銀企間的資訊不對稱，是導致小微企業融資難的根本原因。依託全國信用資訊共用平臺、國家企業信用資訊公示系統和小微企業名錄系統，實現資訊共用共用，有效緩解銀企資訊不對稱問題。打破地方和部門間的阻隔，推進地方誠信體系建設。進一步健全企業征信系統，將逃債托費、違約失信等及時準確納入該系統，營造良好信用環境。主導推進小微企業各種收費治理，擴大免征行政事業性收費範圍，降低小微企業經營成本。
運用“互聯網+”思維，創新信貸產品開發和風險防控。普惠金融事業部要運用“互聯網+”思維，積極拓展小微企業融資管道，發展線上信用小額貸款等創新產品；運用大資料技術，支援網路融資業務發展，滿足網上小額貸款業務中本行結算資料場景的評級需求，充分利用法人和個人征信、工商登記資訊、本行結算帳戶交易資訊、代發工資、代繳稅及零售業務評級等系統資訊，對小微企業進行畫像解讀，評定客戶信用等級。2015年6月25日成立的網商銀行，線上上小企業貸款服務方面走在了行業前列。該行打破風險控制局限，用無現金支付，結合大資料技術，為線下小商家提供“多收多貸”貸款，服務場景從線上延伸至線下，所有的小商家，哪怕是燒餅店、蔬菜攤，在便捷收款的同時，獲得資金支持，給你付款的人越多，額度也會隨之提高。網商銀行成立兩年來，對來自全國31個省、自治區、直轄市的350萬小商家累計貸款達1971億元，季度平均貸款不良率始終保持在1%以下，遠低於同業平均貸款不良率水準。
貫徹落實國家戰略，支援產業結構優化升級。各行應積極貫徹大眾創業萬眾創新與就業優先戰略，靈活運用金融杠杆支持創業興業，不斷整合各方資源，並利用自身經營優勢與專業素養，為創業者與就業者提供豐富的延伸服務，不斷激發大眾創業、興業的活動。
普惠金融事業部要大力支持戰略性新興產業小微企業，促進創新發展，推動移動互聯網、雲計算、大資料、物聯網等技術與現代製造業結合；重點支持依託新興產業優質核心企業和優質機構類客戶的供應鏈型小微企業；不斷支援納入政府風險補償機制或銀政合作風險分擔機制的科技型、創新型優質小微企業。大力支持產業結構升級優化，積極對接“中國製造2025”“互聯網+”等行動計畫。大力支持製造業改造升級與現代服務業深入發展，同時積極開展綠色信貸、加強區域性產業信貸結構調整，支援京津冀地區、長江經濟帶、雄安新區建設，加快城鄉一體化進程，推動中西部地區承接東部產業梯度轉移，助力產業佈局優化，促進區域經濟協調發展。
以金融服務為支點，放大小微企業機制靈活、船小好調頭的優點，幫助其通過小型化、智慧化的生產組織方式引領產業升級，更好地滿足其個性化、分散化的市場需求，同時支援小微企業不斷捕捉新的市場機會，及時調整發展模式和發展路徑，拓展發展空間，積極融入國際，深入全面參與到自由開放的市場競爭中來。積極支持外向型小微企業“走出去”和“引進來”，促進小微企業拓展對外貿易和對外投資的廣度和深度，融入全球產業鏈和價值鏈。
“三農”服務
優化佈局調整，實現農村地區普惠金融全覆蓋。解決農村金融服務“最後一公里”問題，要以金融資源空白鄉鎮和金融豐富區域為重點，加快佈局調整，擴大縣域服務範圍。尤其在二級分行和基層支行，普惠金融事業部（服務團隊）提供的服務最接地氣，更貼近農村和農民，是普惠金融服務的主力軍。要大力培育和發展新型農村金融服務主體，根據服務地區特點，服務物件特徵，設立不同模式的普惠金融服務團隊，大力推廣小微專營、普惠專營機構模式。充分發揮規模效益作用，推動並實現農村地區普惠金融全覆蓋。
擁抱互聯網化，提供全產業鏈普惠金融服務。目前，各銀行大多推出了面對不同客戶群體、服務場景的“三農”產品，但大多局限線上下辦理，一方面無法滿足客戶多樣化的金融服務需求，另一方面無法順應商業銀行互聯網化轉型發展的大趨勢，對傳統業務運作模式進行改造，創新服務方式和產品，成為互聯網時代，普惠金融服務的必然選擇。以網商銀行為例，2015年9月推出了“旺農貸”產品，這是該行面向農村市場提供的首款金融服務產品，針對不同農村經營場景，可提供最高50萬元無抵押、無擔保貸款，貸款期限最長2年，還款方式包括按月付息、到期還本和等額本金還款兩種選擇。該行於2017年還推出了“從村頭到餐桌”的全產業鏈金融服務計畫，支援生鮮農產品行業，通過提供普惠金融服務，撬動生鮮電商交易平臺及平臺上的優質商家，共同為上游種、養殖農民提供覆蓋生產、流通和銷售的綜合服務。
抓住發展契機，推進城鎮化民生項目。一是重點支持市縣城區的基礎設施建設、舊城改造、城鄉一體化、民生工程、公共服務設施建設等專案。二是重點支援與城鎮化建設配套的各類省級以上工業、產業、物流等園區及大型商貿市場、縣域流通市場建設項目。三是擇優支援符合條件的保障房建設、棚戶區改造與新農村建設等新型社區建設專案。四是擇優支持符合條件的各項耕地、農用地、荒地的整理及灘塗改造、圍海造田等縣域土地整理專案。五是擇優支援縣域內具有明顯資源優勢、對城鎮化建設發揮重要帶動作用的學校、醫院及旅遊基礎設施建設、現代農業等項目。
扶貧服務
當前，我國金融精准扶貧的模式包括政府、金融機構主導模式和產業金融、互聯網金融、“電商平臺+金融”、國際金融組織參與、社會扶貧組織等金融扶貧模式。其中，金融機構主導的金融扶貧模式，應以提供普惠性金融服務為重點，以“普惠金融事業部（服務團隊）+互助資金+信用+擔保/抵押+借款戶”為貸款模式，開展金融精准扶貧。在金融扶貧工作中，一是應體現出金融機構職能的層次性，大型銀行、政策性銀行、中小型銀行、村鎮銀行各盡其能，避免“運動式”扶貧；二是合理確定貸款利率，一般情況下不能出現上浮扶貧貸款利率的情況，切實減輕農戶負擔。
實習編輯：王海銀
開展普惠金融業務內生動力不足等問題。商業銀行設立普惠金融事業部。在這一背景下，監管部門實行差別化考核評價辦法和支持政策，通過大型商業銀行率先設立普惠金融事業部，並在他們的帶動下，整個銀行業力圖進一步縮短融資鏈條，提供差異化產品，加大資源保障，增強業務開展動力，尤其對有效緩解中小企業“融資難、融資貴”問題，體現現代金融服務的普及性、便利性和優惠性，起到了重要作用。此外，普惠金融事業部的設立，對於促進創業、創新和就業，為實體經濟提供有效支援，脫貧攻堅，防止資金脫實向虛，進一步提高金融服務的覆蓋率和可得性，具有示範和帶動效應。
截至2017年6月末，工商銀行、農業銀行、中國銀行、建設銀行和交通銀行等五家大型商業銀行均已設立普惠金融事業部。由於發展時間較短，普惠金融事業部的組織架構、經營管理機制、與其他部門之間的關係等還處於探索階段，行業內經驗較為缺乏，研究文獻也十分有限。為彌補以上不足，更好地推動普惠金融事業部的發展，為尚未設立普惠金融事業部的銀行提供經營思路，本文第一部分通過回顧有關普惠金融發展的文獻，對比我國與世界其他國家普惠金融的差異，探尋目前我國普惠金融發展的不足。第二部分介紹農業銀行和郵政儲蓄銀行設立“三農”金融事業部的管理體制和經營機制，作為兩家前期“開墾”普惠性金融服務的銀行，在管理、運行等方面積累了許多寶貴經驗，勢必對國內銀行普惠金融事業部經營提供有益借鑒。基於對《發展規劃》和《實施方案》的解讀，試圖對普惠金融事業部體制機制建設提出設想。第三部分從普惠金融角度出發，分析國內小微企業、“三農”、脫貧攻堅等領域發展面臨的主要困難及原因。第四部分如何更好地發揮普惠金融事業部對發展普惠金融的作用，提出對策和建議。
普惠金融引人關注 研究方向多樣
普惠金融的興起源于金融排斥（financial exclusion）的存在，自上世紀90年代初起，已有多位外國學者對其進行了研究。Leyshon、Thrift對銀行關閉分支機搆影響民眾對銀行服務可獲得性問題進行了持續研究，從反面揭示了提供普惠金融服務的必要性。Kempson、Whyley指出，金融排斥包括自我排斥、評估排斥、位置排斥等幾個類別。Jianakoplos、Bernasek、Devlin、Puri、Robinson分別從社會人口學特徵、家庭經濟狀況和心理因素等角度，剖析了金融排斥的成因。焦瑾璞認為，普惠金融是對傳統金融的反思和揚棄，傳統金融的顯著弊端是服務越來越傾向于價值取向較高的客戶，這就意味著很大一部分低收入人群和微小型企業只能通過非正規金融途徑獲得他們需要的金融服務，這些金融服務不僅是不可持續的，而且代價高昂或條件苛刻，金融公平實際上才是普惠金融的實質。近年來，隨著學術界對普惠金融的關注度不斷提升，研究成果也日益豐富，主要涉及普惠金融評估指標與指數構建、可持續發展、影響因素、成本負擔等多個研究方向。
普惠金融評估指標與指數構建
普惠金融指標是普惠金融體系建設中的衡量尺規，該指標體系的構建，較好地避免了定性描述的主觀性、隨意性和模糊性等弊端，有助於政策制定者和實施者適時調整目標與決策，借鑒標杆國家的先進經驗，並提供資料參考。對普惠金融發展狀況做出定量的測度和評價，長期以來是學術界對普惠金融研究的重點方向。
因起步早，國外學者在這方面的研究成果較為豐富。Sarma借鑒聯合國開發計畫署的HDI（Human Development Index，人類發展指數）幾何平均數計算方法，以45個國家為研究物件，選取每千人擁有的銀行帳戶數量、銀行分支機搆和ATM的數量、使用者使用範圍和頻率等指標，衡量不同國家的普惠金融狀況。Arora以98個國家為樣本，使用服務範圍、交易便利性和交易費用等三個維度來評價金融服務可得性在發達國家與發展中國家的差異，並構建了普惠金融評價體系。Gupte、Venkataramani、Gupta採用幾何平均數計算方法，以服務範圍、使用情況、交易便利性和交易成本等四個維度，構建了印度普惠金融評價體系。Chakravarty、Pal在聯合國開發計畫署方法上引入了包容性敏感參數，以服務範圍、使用情況等兩個維度，考察了印度17個邦金融排斥的差異。
伴隨著普惠金融作為一項改革舉措於2013年被寫入黨章，國內學者對普惠金融評估指標與指數構建方面的研究，近幾年呈現出爆發式增長，在研究方法上也是有更多創新（表1）。
表1 國內學者對普惠金融評估指標與指數構建方面的研究
製圖/鐘立群
當然，受資料等方面的限制，國內學者在構建普惠金融評價體系時，普遍存在著兩個方面的問題：一方面在指標的選取上，由於有效樣本不夠多，未能與世界其他主要經濟體進行相應比較；另一方面，大多數學者使用的是截面資料，長期內普惠金融對經濟增長的影響無法全面反映，此外資本市場及非正規金融部門對經濟增長的影響也難以完全體現。這兩個問題都值在今後資料可得時做進一步探討。
可持續發展
高建平、曹占濤基於壟斷模型、雙寡頭模型和混合寡頭模型等博弈模型，構造了一個解釋普惠金融發展的理論框架，闡述了金融機構在商業可持續的前提下，擴張市場的機理。他們認為，為進一步推動我國普惠金融的可持續發展，需要各參與主體在履行各自職責的前提下，將促進發展、增強市場競爭和降低交易成本作為工作重點。范秀紅從遵循成本收益市場化原則、界定合理貸款金額、創新基於資訊基礎上的擔保方式和還款機制、多管道融通資金等四個方面，分析了國外普惠金融可持續發展的內在成因。焦瑾璞認為，普惠金融要發展，就要著力解決商業可持續問題，金融的一個重要核心體現的是商業性，而不是政策性，只有在堅持商業可持續的基礎上，金融才能提供更好的服務。
影響因素
高建平、曹占濤認為，不當的經濟金融政策、歧視性的社會文化、市場失靈會加劇金融普惠性的不足。李濤、王志芳、王海港、譚松濤認為，家庭資產的增加和社會互動程度的提高，可以降低居民受理金融排斥的可能性，而居民在儲蓄方面是否被排斥也將影響基金、保險等其他金融服務的可獲得性。
成本負擔
Diniz、Birochi、Pozzebon指出，普惠金融對低收入國家社會經濟發展起到促進作用的同時，因低收入群體過度負債，也會帶來一定的負面影響。Guillermo-Ortiz對墨西哥小額信貸和移動銀行的案例進行了分析，認為理論上普惠金融尤其可提高貧困地區人民的福祉，但是擴大所謂“正規金融”覆蓋面，需要考慮各種途徑所帶來的成本，特別是在民間金融規模較大的國家。
普惠金融事業部管理體制與經營機制
大力發展普惠金融，是推進供給側結構性改革、培育農業農村發展新動能、推動大眾創業萬眾創新、助推經濟發展方式轉型升級的有效途徑，也是銀行業堅持主業、回歸本源的重要體現。有效推動大中型商業銀行設立普惠金融事業部，是彌補金融服務短板，更好支援供給側結構性改革，促進金融業可持續均衡發展的重要舉措。
“三農”金融事業部體制機制
2008年，農業銀行開始實施“三農”金融事業部改革初步試點，經過深化試點（2010年）、擴大試點（2012年）、逐步推廣（2015年）等四個階段，目前農業銀行已將“三農”金融事業部改革試點覆蓋到所有縣域支行。為落實2016年中央一號檔（《關於落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》）的支持政策，當年9月，郵政儲蓄銀行組建“三農”金融事業部，打造專業化為農服務體系。2017年中央一號檔（《中共中央、國務院關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》）再次對郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部相關工作提出明確要求，該行在廣東、吉林、內蒙古、河南、安徽等五家分行相繼啟動改革試點後，2017年5月，在全行全面部署“三農”金融事業部改革全國推廣工作。
服務縣域優勢產業、現代農業、扶貧開發、農村產業融合、重大涉農工程、新型城鎮化建設等，是設立“三農”金融事業部，開展農業專業化服務的重要舉措。隨著普惠金融的發展，從範圍來看，由“三農”普惠向“綜合”普惠轉變，是適應新常態下商業銀行轉型發展，創新服務模式，提高對實體經濟服務能力的現實要求。“三農”金融事業部的先行先試，也為當前普惠金融事業部的推廣，在體制機制等方面積累了寶貴經驗。
農業銀行“三農”金融事業部。農業銀行“三農”金融事業部改革的目標是確保有專門機構、專門人員、專門資源，專心服務好“三農”。在體制方面，農業銀行建立了“三級督導、一級經營”的事業部管理體制，在總行、一級分行、直屬分行、二級分行均設置了專門機構，做好督導服務，通過下沉經營重心、加大對縣域支行業務授權和資源投入力度等措施，強化縣域支行的經營能力。在運行機制方面，農業銀行建立了“六個單獨”的事業部經營機制，在資本管理、信貸管理、會計核算、風險撥備與核銷、資金平衡與運營、考核激勵約束等六個方面，對“三農”金融事業部進行單獨管理，形成了一整套有別於城市業務的管理體系。農業銀行還設立了“三農”金融發展委員會，該委員會下設“三農”金融部管理委員會。截至2017年5月末，農業銀行涉農貸款餘額超過3萬億元，較2008年末增加2.16萬億元，服務客戶超過560萬戶。在農村地區發放惠農卡1.94億張，設立惠農服務點63萬個，布放電子機具101萬台，行政村覆蓋面達到75%。
郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部。郵政儲蓄銀行“三農”金融事業部成立時間較短，借助於互聯網、移動通信、大資料等先進技術，為廣大農戶、新型農業經營主體、農業龍頭企業等提供優質金融服務。郵政儲蓄銀行“三農”金融事業統領全行“三農”金融業務，該行在總部設立“五部四中心”，即下設小額貸款部（扶貧業務部）、農業產業化部、農村專案部、政策與創新部、信貸管理部等五個專業部門；在總行中後臺設立“三農”風險管理中心、“三農”資產負債管理中心、“三農”財務管理中心和“三農”人力資源管理中心等4個中心。“三農”金融事業部各級分部與部相對應，形成覆蓋銀行各級機構、專業化的服務體系。
“三農”金融事業部與普惠金融事業部比較
普惠金融事業部與兩家銀行此前設立的“三農”金融事業部，在管理體制和經營機制上有何區別呢？
在體制上，普惠金融事業部進一步突出“條線化”管理，尤其在分支機搆上，科學合理地設置普惠金融事業部的前臺業務部門和專業化的經營機構。相比之下，兩家銀行的“三農”金融事業部雖然也是實施“條線化”管理體制，郵政儲蓄銀行在總部層面還搭建了“業務部門+專業經營機構”的組織架構，但在二級分行，重專業經營機構（單元）、輕業務部門管理的情況較為突出，或在服務、核算、風控、考評等方面無法滿足管理要求。
在機制上，《實施方案》要求相關銀行按照商業可持續原則，建立“五專”經營機制，實施專項信貸評審、下放審批許可權，實行專業化經營管理。其實，無論是農業銀行還是郵政儲蓄銀行，所制定的“三農”金融事業部實施方案均較為具體：明確改革目標，合理劃分“三農”部門機構邊界，建立治理機制，下沉信貸決策重心，實現“三農”部門單獨核算，有效實施風險管理，建立正向激勵機制，落實實施方案。相比之下，《實施方案》在綜合服務上，更加突出拓展金融服務的廣度和深度，開發多元化、全方位金融服務；在統計核算上，要求專門建立反映普惠金融事業部的成本、收益和風險狀況的核算體系；在風險管理上，強調對普惠金融業務確定合理的風險容忍度，落實授信盡職免責制度；在資源配置上，專門下達信貸、經濟資本、用工等資源計畫，為普惠金融服務提供強有力的資源保障；在考核評價上，建立專項績效考核制度，完善差異化考核指標體系，構建有效的績效薪酬管理和激勵約束機制。
普惠金融事業部經營管理機制
《實施方案》要求，普惠金融事業部應主要體現“條線化”管理體制和“五專”經營機制，所以在組織架構和經營管理機制上，應有別于“三農”金融事業部。
組織架構條線分明，提高服務效率與能力。以農業銀行為例，2017年6月30日，農業銀行正式出臺《普惠金融事業部建設實施方案》（以下簡稱“農業銀行實施方案”），形成了“‘三農’金融事業部+普惠金融事業部”雙輪驅動的普惠金融服務體系。根據農業銀行實施方案，總行設立普惠金融事業部以及八個中後臺支援中心，所有一級分行均單獨設立普惠金融事業部，二級分行則根據轄內小微企業發展情況，設立不同模式的普惠金融服務團隊，推廣示範支行、特色支行、科技支行等小微專營、普惠專營機構模式（圖1）。
圖1 農業銀行普惠金融事業部組織架構
在總行層面，農業銀行採取“管理部門+運作中心”的組織形式，這是典型的事業部式機構設置體系。可以說，該行較好地將“三農”金融事業部的發展經驗推廣和複製到了普惠金融事業部。由於職能定位不同，這種具有一行特色的組織形式，在其他銀行甚至一些大型銀行也未必適用。我們認為，大中型商業銀行普惠金融事業部組織架構，可借鑒以下思路。
目前，各家商業銀行大多成立了小企業金融業務部，建設銀行、交通銀行、平安銀行等銀行將其按照一級部管理，工商銀行、中國銀行、廣發銀行、興業銀行、浦發銀行等銀行按照單獨二級部或附屬二級部管理。根據《實施方案》對大中型商業銀行應明確事業部業務邊界，建立普惠金融條線型垂直管理體系的普惠金融事業部組織架構要求，各銀行可在原小企業金融業務部的基礎上，成立普惠金融事業部，按照所承擔的職責，應將其作為總行內設一級部管理，主要承擔小微金融、“三農”、扶貧等業務行銷管理、業務發展機制和制度建設、產品和流程創新、風險管理和隊伍建設等職責。在一級（直屬）分行層面，設立普惠金融事業部作為分行內設機構或直屬機構管理，接受總行普惠金融事業部的業務指導，承擔轄內小微金融等業務的市場行銷和風險管理職責，指導二級分行在授權範圍內拓展業務。根據業務推廣情況，可在二級分行或重點支行成立普惠金融業務中心，負責處理轄內符合總行規定的小微金融等業務，由所在地分支機搆負責運營和管理。在暫未成立普惠金融業務中心的地區，通過成立專門的業務團隊，負責開展小微金融等業務。
“五專”經營機制助力銀行服務。
根據《實施方案》提出的“五專”經營機制。
建立專門綜合服務機制，各銀行應制定符合普惠金融需要的信貸管理政策，細化准入政策和標準，建立專項信貸評審機制。優化創業創新型、科技型、新興行業小微企業信貸准入政策，研究新業態、新模式、新主體的金融需求特點，提供各類改善貧困地區基礎設施、民生工程等重點專案貸款方式，提高金融服務的可獲得性。完善小微客戶等信貸評級和授權體系，可借助開發零售模型，實現對小額信貸產品的標準化、零售化管理。根據各地經濟金融發展狀況和普惠金融事業部風險管理能力，合理下放業務審批許可權，簡化業務流程，通過集約化、標準化作業，提高小微金融、“三農”和扶貧服務效率和品質。在二級分行和重點支行，加大推廣普惠金融業務中心建設。要合理劃分總分行事權，根據分行信貸經營能力，下放部分產品的創新許可權，在小額信貸等產品業務准入、期限設置、流程優化等方面賦予分行差異化創新許可權。
建立專門統計核算機制，普惠金融事業部各級機構仍可執行本行統一的會計制度，使用本行統一的會計系統、會計帳簿、會計憑證和核算印章。小微信貸等相關業務可仍核算在發起業務的核算網點，不改變原有的會計核算方式和結果。可根據普惠金融事業部業務發展需要，統一調整、細化或增設相關會計科目，完善普惠金融事業部會計科目設置，精確反映其業務情況。此外，為真實反映普惠金融事業部整體業務條線的成本、收益和風險狀況，可按照小微企業貸款客戶監管口徑，運用管理會計、會計科目、資料倉庫等綜合化手段，匯總統計貸款、存款、中間業務領域的相關資料，定期生成普惠金融事業部統計核算報表。
建立專門風險管理機制，各行根據風險管理戰略，逐步構建起科學的小微金融風險管理體系，對小微信貸業務設置差異化的風險容忍度，落實盡職免責制度。按照現行會計準則要求，對小微信貸業務足額計提減值準備金，覆蓋資產減值風險。對小微信貸業務，按照有關規定，執行差異化的核銷政策。
建立專門資源配置機制，信貸資源配置方面，在全行貸款計畫總量額度內，為小微金融業務設置獨立的信貸計畫，專門用於小微企業貸款投放。經濟資本資源配置方面，可對普惠金融事業部經濟資本進行總量管理，一是實施單獨的經濟資本計量政策，並在全行統一的經濟資本計量標準框架內，為普惠金融業務制定經濟資本計量優惠政策；二是實施單獨的經濟資本配置政策，統計普惠金融事業部的經濟資本佔用，定期核定經濟資本限額，對小微貸款業務的經濟資本佔用實行總量管理和統籌調節；三是實施單獨的經濟資本評價政策，對普惠金融事業部的經濟資本管理情況和限額執行情況進行定期評價跟蹤，結合業務發展特點，開展資本佔用優化，走資本節約型發展道路。費用資源配置方面，各行應建立與普惠金融業務發展情況相適應的人力費用管理機制，綜合人員規模與結構、業務發展階段以及經營目標實現等因素，確定工資費用總額，並根據國家及本行相關政策確定非工資性人力資源總額。固定資產資源配置方面，可根據普惠金融事業部在總分行的機構設置情況，在全行固定資產總量額度內，對普惠金融業務機構配置相應的固定資產資源。用工資源配置方面，應對普惠金融事業部配置專門的用工計畫，建立一支數量合適、具備專業資質的普惠金融專職人才隊伍，並根據業務規模、經營管理需要，按年進行動態調整。
建立專門考核評價機制，逐步建立符合普惠金融業務特點的專項績效考核制度，對小微金融等業務給予優惠的內部資金轉移價格支持，合理設置資產品質及盈利目標，完善差異化考核指標體系，構建有效的績效薪酬管理和激勵約束機制。在總分行均設立普惠金融事業部的銀行，總行普惠金融事業部按照總行內設機構進行考核；對一級（直屬）分行普惠金融事業部實行雙線考核（同時接受所在機構考核和總行普惠金融事業部的條線考評）；對二級分行普惠金融業務中心實行雙線考核（同時接受所在機構考核和總行普惠金融事業部的年度考評），由總行普惠金融事業部向所在機構回饋年度考評結果。
不改變與相關部門間的分工協作關係。總行普惠金融事業部成立後，原小企業金融業務部無論是一級部還是二級部，不應改變其與各相關部門間的分工協作關係。例如，信貸部門負責對小微金融業務的政策和系統提供支援，授信部門繼續派駐審查人員，人事部門負責支持普惠金融事業部專業隊伍建設，科技部門負責業務資料統計和報送，教育部門對專業人員進行資格認證，結算融資部門負責提供產品支援。此外，財會部門負責逐步建立完善的業務報表體系，對普惠金融事業部進行差異化考核；資產負債部門確定小微信貸底線計畫額度，對其資本佔用進行總量管理，核定專項資金計畫；公司部門承接發展壯大後不再符合小微客戶信貸准入標準的公司客戶行銷及管理工作；公司、個人金融、信貸、科技等部門協同普惠金融事業部，不斷優化、完善與小微金融等業務相關的IT系統功能。
中小企業“融資難、融資貴”
金融精准扶貧有效性待提高
近年來，國內各商業銀行認真貫徹落實國家有關決策部署及監管機構金融監管要求，立足自身實際，聚焦小微企業、“三農”、脫貧攻堅和社會民生等領域開展普惠金融工作的總體情況，在管理機制、業務模式、貸款投放、產品創新、減費讓利等方面取得了有關工作成果，但在普惠金融服務開展的不同領域，也面臨著一些困難。
中小企業“融資難、融資貴”問題
2012年以來，我國部分沿海地區曾出現不同程度的資金鏈斷裂和企業融資難問題，加之市場流動性趨緊，尤其是中小企業面臨 的“融資難、融資貴”瓶頸愈發突出。小微企業融資難、融資貴是一個複雜、多元、綜合性問題，既有宏觀經濟因素，也有微觀運行問題；既有區域性因素，也有結構性特徵；既有長期性因素，也有階段性特徵。這個問題與宏觀經濟運行及企業自身經營、與區域金融生態環境建設、與部分小金融、類金融機構無序經營、與銀行自身的小微經營能力不足都密切相關。
“融資難、融資貴”的表現。首先是融資管道窄。近年來，儘管公司債券、股權融資等直接融資管道發展較快，但是銀行貸款等間接融資管道長期以來仍然是我國企業融資的最主要來源，主要原因是中小企業自身實力有限，難以達到資本市場准入門檻。人民銀行發佈的歷年統計資料顯示，2012年至2017年的6年間，以每年5月為例，除2013年、2014年人民幣貸款餘額占社會融資規模比例相對較低外，其他年份均在65%以上，2015年5月更是一度達到71.7%，見表2。
表2 近年來人民幣貸款占社會融資規模比例情況（單位：億元人民幣/%）
其次是隱性成本增加。中小企業長期以來集中反映的貸款利率降幅不大，仲介費用難以取消，導致隱性成本居高不下的問題未得到較好改觀。2017年5月人民銀行發佈的《中國貨幣政策執行報告》顯示，2017年3月，非金融企業及其他部門貸款加權平均利率為5.53%，當月該項指標同比2016年12月上升0.26個百分點，同比2016年3月上升0.23個百分點，其中一般貸款和票據融資加權平均利率同升，票據融資利率持續上行態勢明顯。2017年上半年，人民銀行於2月3日和3月16日兩次上調中期借貸便利（MLF）、常備借貸便利（SLF）和公開市場逆回購中標利率，個別時段票據回購利率還要高於票據買賣利率。2017年5月15日至21日的5年期AAA級中票收益率高達6.14%，相比之前一周的4.72%，跳漲1470個基點，而目前同期銀行貸款利率僅為4.75%，這是5年期AAA級中票收益率自2008年面世以來，首次超過同期銀行貸款利率。2017年，在人民銀行推動金融市場“去杠杆”、銀行開始縮減表內外資產負債規模的背景下，票據累計貼現額將會繼續大幅下降，即使保證金比例不變，在現行貼息率和定期存款利率基礎上，銀行通過增加開票手續費等費用，彌補中票利率不斷上升的成本，確保中間業務收入的增長，這變相增加了企業的融資隱性成本。
最後是“難與貴”的重合。對於中小企業來說，當前融資難與融資貴高度重合，主要表現為難以滿足抵、質押條件，難以落實擔保，難以獲得中長期貸款。企業規模、盈利能力和固定資產仍然是國內商業銀行對貸款企業授權評級的三大基礎，中小企業難以從傳統銀行授權體制中獲益，普遍存在“短貸長用”現象，對於不少中小企業來說更是一把“雙刃劍”。
不同銀行獲得流動性工具支持難易程度差異大。2014年1月，銀監會發佈《商業銀行流動性風險管理辦法（試行）》，2015年9月後經修改，該辦法旨在進一步完善流動性管理機制，避免銀行資產負債表增速過快回落可能誘發的流動性風險，運行4年多來，取得良好效果。當前，政策調節工具釋放的流動性很大程度上是提供給那些急需資金的中小銀行，但實現存在的問題是由於合格抵押品不足，中小銀行從人民銀行獲得流動性工具支持的難度大於大型銀行，且融資利率要高於大型銀行，這一情況較為突出。融資利率的大小，直接決定了銀行信貸成本的高低，對於中小銀行而言，信貸成本相對較高，加大對小中企業信貸投放力度的積極性普遍不高。
農業農村金融發展存在的問題
近年來，我國農業農村發展進入了新的歷史階段，農業的主要矛盾由總量不足轉變為結構性矛盾，突出表現為階段性供過於求和供給不足並存，矛盾的主要方面在供給側。在經濟新常態、“三農”發展新常態下，各商業銀行把握“三農”發展新變化，順應“三農”發展新需求，農業農村金融服務環境得到了一定改善。但是金融機構內生動力不足，服務廣度和深度不夠，服務體系功能不完善等，成為當前農業農村金融發展面臨的主要問題。
內生動力不足。改革開放以來，我國農業生產總值逐年增長、農村面貌持續改善、農民生活水準不斷提高，與之相對應的是銀行內生動力不足與活躍的農業經濟之間的矛盾愈發突出，即金融資本的逐利性與農業經濟的相對弱質性之間的矛盾。我國農業現代化目前還面臨著農田水利基礎設施建設薄弱、農業生產機械化程度低、農村剩餘勞動力轉移速緩慢、農民生態意識落後等問題，在比較優勢選擇下，出現了銀行偏離服務“三農”的現象。除了幾家主要涉農銀行（國家開發銀行、中國農業發展銀行、農業銀行、郵政儲蓄銀行）及農商行、農信社、合作社等在國家政策方面有傾斜外，其他商業銀行因缺乏有關支持政策，涉農金融業務參與力度不夠，積極性不高。
創新力度不足。當前，農業產業化、農村社區化、農民職業化成為“三農”發展的新趨勢，應圍繞建立現代化農業來構建農村金融服務體系。一是在貸款擔保方面，信貸產品開發力度不夠，尚未建立起覆蓋城鄉、普惠大眾的信貸產品體系，在一些農商行、村鎮銀行等，抵押擔保制度尚未全面建立。此外，由於一些地方政府未能積極發揮主導作用，尚未建立起完善的農村中小微企業信用擔保機構風險補償基金機制，擔保實力不強，擔保範圍不廣，貸款擔保方式較為單一。二是在信貸業務審查方面，大多數銀行在以水利建設、城鎮化建設、專業合作社、專業大戶（家庭農場）和高標準農田建設等為代表的新型農業經營主體信貸業務的審查上，尚未出臺單獨的審查指引，由於業務運作模式、借款主體、還款來源、審查要點不同，各類業務應單獨制定標準化操作流程，但現實中大部分銀行信貸業務標準化流程細分不夠。三是在支援農業規模經營方面，土地流轉是發展農業規模經營的重要管道，它是將擁有土地承包經營權的農戶，把土地經營權（使用權）通過轉包、轉讓、入股、合作、租賃、互換等方式，保留承包權，轉讓使用權。不過在農村土地流轉過程中，普遍存在流轉後規模化經營資金支援不足、農村資金逆流城市等問題，缺乏對土地流轉貸款的配套政策，農村土地承包經營權抵押和農村房屋抵押信貸業務目前還處於試點階段，未在全國全面鋪開。
信貸風控嚴峻。受經濟下行影響，縣域信貸風險防控形勢嚴峻，“三農”不良貸款額和不良貸款率均有抬頭之勢，一些涉農企業無法及時進行應對，以致逐步陷入困境。由於經濟環境、合作關係發生一些變化，導致農企訂單減少，資金無法正常周轉。
金融精准扶貧有效性不高
當前，我國貧困人口脫貧已進入重要攻堅期，金融精准扶貧正在穩步推進中，但實踐中，金融扶貧在打牢精准扶貧基礎、提高扶貧措施有效性等方面仍存在不足。扶貧工作體系與實施精准到戶、自我“造血”脫貧與外部“輸血”扶貧、配套機制建設與金融產品創新之間尚存差距，導致銀行對貧困物件資訊掌握不全，精准扶貧、脫貧無法實現動態調整，組織化程度不高。
羅煜、貝多廣認為，當前在金融扶貧方面，還存在著幾方面誤區：一是把金融扶貧等同於給貧困人口提供貸款，貸款對象雖瞄準了貧困人口，但這些人群的用貸意願較低，創造貸款價值的能力十分有限，而相較于小微企業主和中低收入居民，他們應是金融機構扶助的重點對象；二是把金融扶貧等同於提供低息貸款，國際研究顯示，小額信貸的發放和回收成本相較于普通貸款反而要高，要實現財務的可持續性，貸款利率定價要遠高於普通貸款利率，從借款人的角度而言，低息還可能會誘發借款人的道德風險。
“脫實向虛”醞釀高風險
2017年以來，我國貨幣政策繼續在多目標之間權衡，短期更為注重“防風險”“抑泡沫”和防止社會資金“脫實向虛”，因而在政策取向上，由2016年的穩健略偏寬鬆轉為穩健中性。中國人民銀行貨幣政策委員會2017年第二季度例會強調，綜合運用多種貨幣政策工具，維護流動性基本穩定，引導貨幣信貸及社會融資規模合理增長。截至2017年5月末，貨幣和准貨幣（M2）餘額為160.14萬億元，同比2016年5月增長9.56%，雖然增速有所回落，但新增人民幣貸款達1.11萬億元，同比多增1264億元，新增社會融資規模高於預期目標。貨幣存量巨大，導致流動性相對過剩。這些“過剩”的流動性游走於實體經濟和虛擬經濟之間，一方面給經濟發展帶來不確定因素，另一方面形成了隱性風險。
一是過剩的流動性意味著低成本資金可得性明顯提高，包括銀行在內的機構所掌握的金融資源十分豐富，助推金融機構信貸業務快速發展，這與人民銀行“引導貨幣信貸及社會融資規模合理增長”的穩健中性貨幣政策目標相悖。二是過剩的流動性在不同領域尋求回報時，大量被資本市場吸納，主要集中於房地產市場，推動價格非理性上漲。通貨膨脹被隱性化，當資產價格和資本市場發展出現波動時，隱性通脹或將顯性化，以更大的強度影響經濟。
需要引起特別關注的是，過剩的流動性給全社會加杠杆創造了有利條件。抵押品價值的大小，直接決定了銀行出借資金意願的高低，假設土地、房地產等抵押品價格繼續保持上漲，資產價值就能夠滿足信貸要求，信用擴張顯得更加容易，全社會加杠杆現象將會更加普遍，操作起來也更加容易。在持續高壓的樓市調控下，今年上半年，房地產企業的“搶地”熱情卻依然不減，甚至比2016年同期更為高漲。據協力廠商研究機構的統計資料顯示，2017年上半年，已有34家房地產企業拿地金額過百億元，其中排名靠前的30家房地產企業拿地總金額達8726.2億元，較2016年同期的可比資料增長66.4%。
小微企業、“三農”、扶貧服務問題需解決
通過在大中型商業銀行建立適應普惠金融服務需要的事業部管理體制，構建科學的普惠金融事業部治理機制和組織架構，健全普惠金融專業化服務體系，提高普惠金融服務能力，增加市場主體和人民群眾對金融服務的獲得感，緩解小微企業、“三農”、創業創新、脫貧攻堅等領域的融資難、融資貴問題，體現普惠金融服務的普及性、便利性和優惠性，提高金融服務覆蓋率、可得性和滿意度，用普惠便捷的金融服務促進就業擴大、經濟升級和民生改善。商業銀行要利用好監管機構設立普惠金融事業部提供的差異化監管和貨幣信貸、財稅支持等配套政策支持，進一步完善普惠金融事業部經營機制，推進普惠金融事業部建設。
小微企業服務
完善普惠性金融扶持體系，明確政策性擔保公司的公益性定位。小微企業融資難，在很大程度上是資訊不對稱導致的市場失靈的結果，需要政府予以干預。普惠性金融是發揮政府調節作用的有效工具，在完善風險補償機制的情況下，應加大對商業銀行普惠性金融的投入，使其更好地服務小微企業。有關部門在定向降准、信貸、宏觀審慎評估（MPA）等政策和不良資產證券化範圍擴大等方面，應進一步完善普惠性金融扶持體系。在這方面，涉農業務較多的金融機構，扶持體系就較為健全。例如，2017年中央一號檔就指出，完善中國農業發展銀行風險補償機制和資本金補充制度，加大對糧食多元市場主體入市收購的信貸支持力度；支援國家開發銀行創新信貸投放方式；對農業銀行的達標縣域機構執行優惠的存款準備金率等。
小微企業融資貴，其實質是融資成本上升的結果，需首要關注的是結構性問題。可根據流動性和信貸投放情況，考慮對小微企業貸款增速或占比較高的銀行，繼續執行定向降低存款準備金率的政策。一是擴大信貸投放力度，提高小微企業的融資可得性；二是降低普惠性金融機構的資金成本，引導這些銀行以相對較低的價格為小微企業提供資金支持。據銀監會發佈的統計資料顯示，截至2017年3月末，全國小微企業貸款餘額為27.80萬億元，占各項貸款餘額的24.08%。其中，小微企業貸款較年初增加1.099萬億元，較上年同期增速14.42%，比各項貸款平均增速高1.87個百分點；小微企業貸款餘額戶數1362.95萬戶，較上年同期多116.73萬戶；小微企業申貸獲得率94.13%，較上年同期高1.66個百分點，階段性實現了銀監會在2015年3月提出的“三個不低於”（即小微企業貸款增速不低於各項貸款平均增速，貸款戶數不低於上年同期戶數和申貸獲得率不低於上年同期水準）目標，圖2為2015年至2017年各季度國內商業性銀行用於小微企業貸款的情況。從貸款增速看，股份制銀行較國有銀行、城商行和農商行增速最慢。
圖2 2015—2017年國內商業性銀行用於小微企業貸款情況（單位：億元人民幣）
此外，還要明確政策性擔保公司的功能定位，充分發揮政府性擔保體系對發展普惠金融的支持作用，有益探索多種形式的擔保增信方式。推廣面向小微企業的信用擔保代償補償等銀保、銀擔合作模式，強化普惠金融業務的風險分擔。
2017年6月30日，國家發改委等四部門聯合印發《關於做好2017年降成本重點工作的通知》，對於降低融資負擔方面，開出了三劑良方：一是加大金融對實體經濟的支援力度，在風險可控、商業可持續的前提下，開展合理的金融創新、完善不良貸款處置政策、堅持有扶有控的信貸政策；二是深化多層次資本市場改革擴大直接融資比例，加快推動資產證券化業務發展，擴大創新創業債試點規模；三是發揮政府投資的擔保機構作用，推動新型“政銀擔”合作機制，建立中小微企業貸款、融資擔保風險補償機制。以工商銀行為例，2017年上半年該行與各地方政府建立廣泛合作，基於政府提供的風險補償基金優選客戶，開展“銀政通”業務，截至2017年6月末，“銀政通”業務餘額達121億元，比年初新增56億元，在小微貸款各產品中增長最快。各銀行普惠金融事業部或小企業金融業務部等機構應認真研究，用足用實有關政策，做好小微企業的金融服務。
建設良好金融生態環境，推進企業信用資訊平臺建設。銀企間的資訊不對稱，是導致小微企業融資難的根本原因。依託全國信用資訊共用平臺、國家企業信用資訊公示系統和小微企業名錄系統，實現資訊共用共用，有效緩解銀企資訊不對稱問題。打破地方和部門間的阻隔，推進地方誠信體系建設。進一步健全企業征信系統，將逃債托費、違約失信等及時準確納入該系統，營造良好信用環境。主導推進小微企業各種收費治理，擴大免征行政事業性收費範圍，降低小微企業經營成本。
運用“互聯網+”思維，創新信貸產品開發和風險防控。普惠金融事業部要運用“互聯網+”思維，積極拓展小微企業融資管道，發展線上信用小額貸款等創新產品；運用大資料技術，支援網路融資業務發展，滿足網上小額貸款業務中本行結算資料場景的評級需求，充分利用法人和個人征信、工商登記資訊、本行結算帳戶交易資訊、代發工資、代繳稅及零售業務評級等系統資訊，對小微企業進行畫像解讀，評定客戶信用等級。2015年6月25日成立的網商銀行，線上上小企業貸款服務方面走在了行業前列。該行打破風險控制局限，用無現金支付，結合大資料技術，為線下小商家提供“多收多貸”貸款，服務場景從線上延伸至線下，所有的小商家，哪怕是燒餅店、蔬菜攤，在便捷收款的同時，獲得資金支持，給你付款的人越多，額度也會隨之提高。網商銀行成立兩年來，對來自全國31個省、自治區、直轄市的350萬小商家累計貸款達1971億元，季度平均貸款不良率始終保持在1%以下，遠低於同業平均貸款不良率水準。
貫徹落實國家戰略，支援產業結構優化升級。各行應積極貫徹大眾創業萬眾創新與就業優先戰略，靈活運用金融杠杆支持創業興業，不斷整合各方資源，並利用自身經營優勢與專業素養，為創業者與就業者提供豐富的延伸服務，不斷激發大眾創業、興業的活動。
普惠金融事業部要大力支持戰略性新興產業小微企業，促進創新發展，推動移動互聯網、雲計算、大資料、物聯網等技術與現代製造業結合；重點支持依託新興產業優質核心企業和優質機構類客戶的供應鏈型小微企業；不斷支援納入政府風險補償機制或銀政合作風險分擔機制的科技型、創新型優質小微企業。大力支持產業結構升級優化，積極對接“中國製造2025”“互聯網+”等行動計畫。大力支持製造業改造升級與現代服務業深入發展，同時積極開展綠色信貸、加強區域性產業信貸結構調整，支援京津冀地區、長江經濟帶、雄安新區建設，加快城鄉一體化進程，推動中西部地區承接東部產業梯度轉移，助力產業佈局優化，促進區域經濟協調發展。
以金融服務為支點，放大小微企業機制靈活、船小好調頭的優點，幫助其通過小型化、智慧化的生產組織方式引領產業升級，更好地滿足其個性化、分散化的市場需求，同時支援小微企業不斷捕捉新的市場機會，及時調整發展模式和發展路徑，拓展發展空間，積極融入國際，深入全面參與到自由開放的市場競爭中來。積極支持外向型小微企業“走出去”和“引進來”，促進小微企業拓展對外貿易和對外投資的廣度和深度，融入全球產業鏈和價值鏈。
“三農”服務
優化佈局調整，實現農村地區普惠金融全覆蓋。解決農村金融服務“最後一公里”問題，要以金融資源空白鄉鎮和金融豐富區域為重點，加快佈局調整，擴大縣域服務範圍。尤其在二級分行和基層支行，普惠金融事業部（服務團隊）提供的服務最接地氣，更貼近農村和農民，是普惠金融服務的主力軍。要大力培育和發展新型農村金融服務主體，根據服務地區特點，服務物件特徵，設立不同模式的普惠金融服務團隊，大力推廣小微專營、普惠專營機構模式。充分發揮規模效益作用，推動並實現農村地區普惠金融全覆蓋。
擁抱互聯網化，提供全產業鏈普惠金融服務。目前，各銀行大多推出了面對不同客戶群體、服務場景的“三農”產品，但大多局限線上下辦理，一方面無法滿足客戶多樣化的金融服務需求，另一方面無法順應商業銀行互聯網化轉型發展的大趨勢，對傳統業務運作模式進行改造，創新服務方式和產品，成為互聯網時代，普惠金融服務的必然選擇。以網商銀行為例，2015年9月推出了“旺農貸”產品，這是該行面向農村市場提供的首款金融服務產品，針對不同農村經營場景，可提供最高50萬元無抵押、無擔保貸款，貸款期限最長2年，還款方式包括按月付息、到期還本和等額本金還款兩種選擇。該行於2017年還推出了“從村頭到餐桌”的全產業鏈金融服務計畫，支援生鮮農產品行業，通過提供普惠金融服務，撬動生鮮電商交易平臺及平臺上的優質商家，共同為上游種、養殖農民提供覆蓋生產、流通和銷售的綜合服務。
抓住發展契機，推進城鎮化民生項目。一是重點支持市縣城區的基礎設施建設、舊城改造、城鄉一體化、民生工程、公共服務設施建設等專案。二是重點支援與城鎮化建設配套的各類省級以上工業、產業、物流等園區及大型商貿市場、縣域流通市場建設項目。三是擇優支援符合條件的保障房建設、棚戶區改造與新農村建設等新型社區建設專案。四是擇優支持符合條件的各項耕地、農用地、荒地的整理及灘塗改造、圍海造田等縣域土地整理專案。五是擇優支援縣域內具有明顯資源優勢、對城鎮化建設發揮重要帶動作用的學校、醫院及旅遊基礎設施建設、現代農業等項目。
扶貧服務
當前，我國金融精准扶貧的模式包括政府、金融機構主導模式和產業金融、互聯網金融、“電商平臺+金融”、國際金融組織參與、社會扶貧組織等金融扶貧模式。其中，金融機構主導的金融扶貧模式，應以提供普惠性金融服務為重點，以“普惠金融事業部（服務團隊）+互助資金+信用+擔保/抵押+借款戶”為貸款模式，開展金融精准扶貧。在金融扶貧工作中，一是應體現出金融機構職能的層次性，大型銀行、政策性銀行、中小型銀行、村鎮銀行各盡其能，避免“運動式”扶貧；二是合理確定貸款利率，一般情況下不能出現上浮扶貧貸款利率的情況，切實減輕農戶負擔。
實習編輯：王海銀