CFIC導讀：
9月28日， 著名經濟學家、國務院發展研究中心研究員吳敬璉在“新浪·長安講壇”（總第321期）以“產業政策面臨的問題：不是存廢， 而是轉型”為題發表演講。
2016年， 林毅夫、張維迎兩位教授在北大有一場引起了學界、產業界、政界廣泛關注的關於產業政策的討論， 這場討論影響很大。 我自己看了他們兩個人的意見以後， 也做了一些學習和研究， 今天我就想把我學習的一些收穫跟諸位做一個交流， 因為這個問題是一個非常重要的問題。
採取什麼樣的產業政策， 關係到中國經濟能不能持續穩定地發展。 但是去年的討論在我看起來有一個缺點， 在那個討論開場的時候主持人就說了， 我們討論的重點是中國到底需不需要產業政策， 於是參與討論的兩位教授就各自持有比較絕對的意見，
為什麼這個討論陷入了困境呢？關鍵就在於政府對於經濟生活的干預是有不同內容、不同類型的。 當前需要研究和面對的問題， 不是肯定或否定產業政策， 而是討論我們需要什麼樣的產業政策， 因為產業政策是有不同類型的。 我就從這個問題談起。
一概否定產業政策或者一概肯定產業政策的人， 好像都沒有注意到， 實際上我們現在討論的產業政策是有不同類型的。 因此， 有些人心目中想到的產業政策是指上世紀80年代主要從日本和韓國引進的那種產業政策，
產業政策這個詞據說就是日本發明的， 而且即使在日本有類似的實踐， 但是正式提出是在70年代。 日本戰後對經濟發展出現了兩種不同的傾向， 一種傾向是麥克亞瑟佔領軍當局要求日本否定戰時的統治經濟， 實現自由化。 在佔領當局的壓力之下， 日本做了一些自由化的改革， 比如說“道奇計畫”放開了價格， 實現了價格自由化， 加強了反壟斷立法， 解散了財閥， 等等。 這些措施都是朝著建立自由的市場經濟方向發展的。
一位華裔美國經濟學家寫過一本書， 叫做《經濟意識形態與日本產業政策》， 裡面詳細講述了日本戰後， 特別是在50年代、60年代所實行產業政策實際上延續了日本戰時形成的意識形態。 這種意識形態的代表人物很特別， 這些人有兩重角色， 一方面是馬克思主義者， 另一方面， 這本書說得很客氣， 叫民族主義者， 有人說得不客氣， 就是軍國主義者。
當時有一個很特別的情況， 馬克思主義者是不允許在大學裡教書的， 所以這些人， 一部分到了研究崗位， 一部分就到了我國的東北， 當時在偽滿洲國推行統治經濟， 而到戰後， 這些經濟學家回到日本，
一個是日本過去戰時統治經濟的遺產， 另外一個就是這批經濟學家的助推， 這樣， 日本經濟在50年代和60年代採取了一系列的後來命名為“產業政策”的一套政府干預經濟的做法。 這種產業政策主要是兩種， 一個是產業結構政策， 另外一個叫產業組織政策， 其中最重要的是前者。
引用日本東京大學教授小官隆太郎的《日本的產業政策》裡的描述來說， 產業結構政策的核心內容就是“運用財政、金融、外貿等政策工具和行政指導的手段， 有選擇的促進某種產業或者某些產業的生產、投資、研發、現代化， 和產業的改組， 而抑制其他產業的同類活動。 ”用我們現在的話來講就叫做“有保有壓， 選擇產業”。所以這種產業政策後來就被叫做“選擇性的產業政策”。
但是我們在去年和今年的討論中就沒有注意到另外一個情況，其實產業政策還有別的選項，還有其他類型的產業政策，這在我們引進產業政策的時候已經非常明顯了。日本在1973年第一次石油危機時，石油價格猛漲，發生了長達四年時間的經濟衰退，從60年代10%以上的年均增長率下降到負增長。這個時候，許多有識之士就對產業政策提出了懷疑。在70年代的時候，世界上有一些經濟學家認為日本的高速增長就是得益於產業政策，但是石油危機發生以後人們開始懷疑這套產業政策的正確性，特別是一些受到現代經濟學教育的經濟學家就提出了質疑。
其中表現最突出的，就是東京大學的資深教授小官隆太郎，他組織了幾十位元經濟學家用了兩年時間提出了一套研究報告，後來成了一本書，就叫《日本的產業政策》。這本書對日本50年代到60年代執行的“選擇性的產業政策”提出了批評，從政策到理論進行了非常深入的批判。這些經濟學家們並不否定產業政策，而是根據新古典經濟學認為，在市場失靈的情況之下，也應該靠政府的干預來彌補、補充市場失靈，來提升市場的功能。
在現實的壓力和學者的批判之下，從70年代中後期，日本就開始了從選擇性的產業政策向功能性的產業政策、提升市場功能的產業政策轉變，到了80年代，東京大學另外一位教授把選擇性的產業政策叫做硬性產業政策，把功能性產業政策叫做軟性產業政策，這個時候就開始了從硬性產業政策，即運用補助金、低息貸款等干預市場的產業政策，轉向軟性的產業政策，即以提供資訊、誘導民間企業為中心的一套政策。這種做法，以提供資訊為中心，提供有關產業結構的長期展望和國際經濟資訊為中心的這麼一套產業政策，變成主要的產業政策，這是到了80年代中期。
中國在1987年時引進了產業政策。但是我們引進產業政策的時候有一個很大的缺點，我們這些人幾乎很少知道還有另外一種類型的產業政策，也很少知道日本經濟學界已經對硬性的產業政策有了很深入的批判。當時日本人也發現了我們這個問題。
1985年我們在學習、研究日本通產省這套產業政策的時候，正好在沖繩開“中日經濟學術交流會”，小官隆太郎教授就跟我們國務院發展研究中心的馬洪教授說，現在流行對日本產業政策進行批判，認為硬性的產業政策是有問題的，我們幾十位日本經濟學家寫了一本書，對產業政策做了全面的考察和討論，我把這本書送給你。馬洪就讓中國社科院日本所把它翻譯出來了，不過到了1988年才出版，而且影響很小，像我們都是拿到了這本書，但沒有深入的研究，所以對日本早期產業政策的問題認識不多。這次討論以後，我又拿起這本書來重讀，我覺得如果當時我們能夠認真吸取的話，會有很大的好處，不會出現後來的一些偏差。
這本書是很值得一讀的，我講幾個要點，對這本書的研究和寫作參加者，對日本早期的產業政策有一個總體的評估。這本書說，除了戰後有限的短時期之外，基本上日本的高速增長是通過建立在競爭基礎上的價格機制和旺盛的企業家精神的作用取得的。可能大家知道這種理論，就是日本很像一個在政府領導下的公司，他們是不同意這個理論的，他說，與日本“股份公司論”相反，甚至也許可以說戰後主要時期，尤其是50年代和60年代產業政策的歷史，是民間企業的首創精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預意圖的過程，或者說是一個鬥爭的過程、此漲彼消的過程。當然他們也承認，某些產業政策措施確實是起了好作用的，比如設立各種審議會，制定長期的經濟計畫等措施，對於完善價格機制發揮了積極作用。但是另外一方面，產業政策也起了負面作用，比如壓制市場、壓制競爭等等。也可以翻譯為，選擇性產業政策的作用基本是負面的，而功能性產業政策能夠起到好的作用。
張維迎教授和其他一些教授都引用了21世紀一些美國、日本學者做的當時情況的說明，日本在戰後發展得最好的一些產業並不是由於得到產業政策的特殊優惠而來的，其實在小官隆太郎的書裡就有大段的研究結果，他們選了24個在50年代和60年代取得最好成績的產業，包括了拉鎖、錄影機等等，結果發現，它們都是在沒有得到政府保護扶植政策支援的情況下發展起來的。在這些為數眾多、取得高速發展的產業中，許多企業幾乎是從零或者極小的規模起步，在沒有得到產業政策優待的情況下，依靠自己的力量發展起來的，因此這些企業的經營者們，對於日本曾經普遍實行的系統而有力的產業政策的說法持有最強烈的反感。
另外我剛才說到了，這些經濟學家，他們並不否認在市場失靈的情況下，政府也應該採取一些干預措施來補充和加強價格機制，來提升市場的功能，但是他們同時也提醒要注意三個問題。
第一點，要正確地判斷市場在什麼情況下出現了真的失靈，需要政府進行干預。我覺得這對我們很有啟發，從我們引進產業政策以來，始終存在著把市場失靈泛化的傾向。有一些說法很明顯是誤讀的，比如把市場失靈說成是市場天然的缺陷，這就等於把市場失靈泛化了，使得政府合理的干預變成了沒有界限的干預。
第二點，針對不同的市場失靈應該採取不同的政策措施。這個問題在80年代以來的討論中可以看到，許多學者都強調了市場失靈的情況是千差萬別的，要針對不同的情況去彌補市場失靈。
第三點，認識到市場失靈需要政府干預的時候，還要注意一點，政府也是會失靈的，這個時候就需要進行權衡。有時候為了彌補市場失靈而採取的市場干預措施造成的損害，比市場失靈造成的損害還要大。在制定政策的時候，就需要採取各種各樣的辦法，使得收益最大、損失最小。
總而言之，當時我們沒有注意到這一情況，所以引進的僅僅是選擇性的產業政策。我們在1986年進行機械工業重整中就引進了一些日本的產業政策做法，正式引進是1987年，那時候我們國務院發展研究中心有一個長篇報告，叫做“我國產業政策的初步研究”，這個報告建議引進日本在50年代、60年代實行的那套產業政策。報告裡面說的產業政策要點幾乎和小官隆太郎對於日本的選擇性產業政策的要點說明一字不差，叫做要通過一組協調財政、金融、稅收、外貿、外匯、技術、人才等調控手段的綜合政策體系，對某種或者某幾種產業的生產、投資、研究、開發、現代化和產業改組進行促進，而對其他產業的同類活動進行抑制，這就是產業結構政策。產業組織政策就是引導企業的發展，促進生產的集中化、專業化協作，要形成大量的小企業圍繞著一個大企業的一套類似於日本戰後的體系。
這個報告很快得到了當時黨政的主要領導人的批示，要求國家計委和當時正在籌備的黨的第十三次全國代表大會檔起草小組吸收這些意見。我剛才說，當時之所以片面地引進日本選擇性的產業政策，是因為我們對世界上包括日本關於這個問題的討論不瞭解而造成的。此外，還有另外一個更大的背景，就是在1987年，中國的改革目標發生了大的轉變。1984年，我們十二屆三中全會決定了，中國要建立一個有計劃的商品經濟。怎麼具體化呢？當時就出現了兩種傾向，一種傾向是說有計劃的商品經濟還是在計劃經濟的範疇內允許某些商品生產、交換；另外一種傾向是說商品經濟就是商品經濟，而且最好不要用計畫手段。另外一種計畫，是廣東社會科學界提出的意見，說按照國際通用的說法，我們要建立市場經濟。第一種意見沒有得到支持，因為當時市場化改革的傾向佔優勢地位，所以要恢復計劃經濟為主的意見沒有被接受，雖然有一些人認為應該把計劃經濟掛在前面，但大部分人，特別是經濟學家都認為十二屆三中全會的目標就是建立市場經濟。
到了1985年的黨代表會議通過一個決定，叫《中共中央關於制定第七個五年計劃的建議》，這個《建議》的起草過程跟經濟學界的熱烈討論是相伴隨進行的，所以很大程度上《“七五”建議》接受了很多經濟學家的意見，把商品經濟體制具體化，在建議裡我們可以看到，這個體制是三個環節組成的：第一個，自主經營、自負盈虧的企業；第二個，競爭性的市場體系；第三個，和商品經濟相適應的宏觀調控體系。根據這樣一個具體的目標，來設計我們“七五”期間的改革。
對照當時的經濟體制就會發現，最薄弱的環節是在中間，即沒有建立起競爭性的市場體系，當時國務院的領導人就說，我們所有的經濟問題都來自一個矛盾，就是雙重體制，一方面，有一套指令性計劃的體系，另外一方面，又開放了一些市場。當時非國有經濟已經占到國民經濟1/3的比重，但是市場沒有建立起來。所以國務院領導在1986年3月就提出一個方案，要在“七五”中期左右把價格放開。後來設立了方案辦做了方案，這個方案叫做“價、稅、財”，價格是首要的，然後是稅收體制，然後是財政體制，配套進行的一個改革方案，準備在1987年推出。
後來，發現這個配套改革方案不能執行，到了1987年要開十三次代表大會了，這個時候就需要提出一個說法，看起來還是得計畫和市場相結合，而不是過去講的“三環節”組成的市場經濟體制。正好國家計委研究機構的人員就提出“計畫和市場相結合的體制”，用他們的描述叫做國家調節市場，市場引導企業，後來這個意見被接受了。所以十三次代表大會用了一個詞叫做“有計劃的商品經濟的運行機制是國家調節市場、市場引導企業”。
我對這個問題以前的認識是，可能是覺得市場經濟的提法通不過，所以用了一個拐彎的辦法來表達。後來、特別是最近我考慮覺得，好像不是，這個東西就很明顯的是東歐所謂市場社會主義，就是保持計劃經濟、保持公有制的統治地位下，開放部分市場那種觀點的一種表達。
這個市場社會主義大概有兩個特點，一個特點就是要給國有企業某些自主權。另外一個，就是要開放一些市場，但是市場是在政府的管控之下的。按照市場社會主義的原教旨主義來看看，應該是國家計劃委員會按照供求來模擬市場、調整價格。但是它加了一條，因為市場有缺陷，所以除了按照供求以外，還要加進某些社會目標，所以市場是通過各種參數調節控制的，這個價格是被各種參數扭曲的。這種參數包括價格、財政、金融、行政手段。既然肯定了這個模式是計畫和市場相結合的，是國家調節市場、市場引導企業的，國家怎麼調節市場呢？一看日本這個做法，就覺得這是個問題。
在1986年、1987年期間，我們開過好多會想要解決這個難題，比如說曾經有人建議建設影子價格體系，用來引導企業，後來在北戴河開了一次會，覺得理論和技術上都是不可行的，所以就否定了。最後覺得國務院發展研究中心報告提出的辦法不錯，所以又變成了改革總的設計理念的一個必要的部分，然後就要求由國家計委來執行，所以國家計委就根據領導建議的以產業政策為核心的經濟政策體系來實施的。有的時候叫做以產業政策為中心的經濟政策體系，在這個檔裡有兩種不同的說法，意思是一樣的。
根據這個要求，國務院在1989年3月提出了中國第一部產業政策，叫做《關於當前產業政策要點的決定》，這個《決定》要求計畫、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等部門，運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段和加強政治思想工作來實現，決定所規定的產業發展序列目錄。這個決定本身後邊有一個很長的附錄，叫做“產業發展序列”。這個產業發展序列就是規定哪些產業是重點產業，哪些產業的發展要抑制，要放慢。
到了1994年4月中共中央、國務院頒佈了90年代國家產業政策綱要，對產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業佈局政策都做了細緻的規定。比如說“產業序列目錄”裡邊就規定了什麼產業、什麼產品、什麼技術是鼓勵的，什麼是限制的，什麼是禁止的。類似的做法就是有保有壓、有扶有控，在以後陸續發佈的各種產業政策、發展規劃、產品目錄中都是用了這樣的方法。
這種有保有壓、有扶有控的辦法來對經濟發展進行干預，並不適應市場化改革的需要，在1992年中共十四大確定了市場經濟改革目標以後顯得更加突出了，所以要求實現產業政策向市場友好的方向轉型的呼聲就變得越來越高。
這裡我想特別值得注意的是，長期做產業政策規劃和執行工作的，當時擔任國家計委產業規劃司副司長的劉鶴，在1995年寫了一篇論文，非常明確地提出，應當用功能性的產業政策來逐步替代差別化的產業政策（劉鶴把選擇性產業政策叫做差別化產業政策）。
他說變革的主要內容是，逐步淡化傳統計劃經濟模式下差別對待不同產業的色彩，以增強其產業的競爭力，反對壟斷、保持競爭和廣泛提供資訊等原則來支援產業的健康發展。提供資訊、建立市場秩序等，增強市場競爭功能的內容，將成為新的產業政策的主要特徵。這段話我覺得說得非常深刻，而且是切中時弊。可是要做到這一點是很不容易的，我們從日本可以看到，要做到這一點不容易，在中國也是一樣。
從日本來看，為什麼會這樣呢？因為這個轉變不但跟人們原有的觀念相衝突，而且涉及到有關機構的權力和利益。比如說日本，1973年的石油危機以後思想就開始轉變了，而且反對日本選擇性產業政策的力量，特別是學界力量是很強大的，但是仍然不容易。在小官隆太郎那本書裡就講到了，他們這些寫作者都是年輕一代的，受過現代經濟學教育的經濟學家，他們幾乎都是持有相同的意見，但是他們跟老一代的經濟學家就沒法達成一致，而老一代經濟學家都是日本經濟學界的大佬，小官隆太郎把老一代經濟學家叫做“史前經濟學家”，他們在學術界是很有地位的。
在80年代，按照日本學者的說法，選擇性的產業政策已經轉向了功能性的產業政策，產業政策為主已經讓位於競爭政策為主了，但是這種選擇性產業政策的遺產仍然在日本經濟中起作用。
我自己親歷的兩件事，一件事就是築波。日本政府決定在築波建立一個科學城，完全用政府的力量，把研究所、學校都搬到那兒去。但是搞得不行，到了1985年就在築波開了一個築波展覽會，想通過科技發展的展覽會來帶動。我們那個時候正好到日本開“中日經濟交流會”，我記得原來的一個長官叫夏河邊淳帶著我們看築波建設的情況，當時興致勃勃，認為很快一個亞洲最大規模的科學城就會拔地而起，結果一直到上世紀末都沒搞起來，最後轉型了。當然現在取得了很多成就，因為辦進去了很多國際的研究所和大學，所以築波這個地方出了4個諾貝爾科學獎的獲獎人。但是作為一個科學城，它是把產業放在第一位的，沒有實現。
另外一個，好像人們說得不多，這也是我親歷的。當時各國都在開發高清晰度電視，日本通產省和日本廣播公司（NHK）研究後選定了模擬式的技術路線。模擬式的方法確實有優勢，比如來得快，只要加強掃描密度，馬上清晰度就提高了，果然也首先取得了成功。1990年我們到日本去，模擬式的電視機在櫥窗裡頭都擺出來了。但是類比式電視機也有兩個缺點，首要的缺點是它傳播的時候不能用數位信號，是類比式的波傳播進來，接收以後變成數位，處理完以後再轉化成模擬波，這就非常複雜，所以成本也很高。這個時候美國人非常擔心害怕，說這下電子工業又要被日本統治了。因為美國的辦法不是由哪個政府機構來選定技術路線，而是各家自己搞自己的。90年出現了數位電視的苗頭，但是因為傳輸的信息量太大，所以也是在處理信號的時候用數文書處理，在傳輸和播出的時候都是要回到類比信號。在和日本產業界聊天的時候我也說過，這個東西可得注意，美國數字式的東西會威脅到你們這種類比式的電視產業，他們當時說沒有問題。為什麼沒有問題呢？因為用數位來描述一個事物，特別是視頻的波，它的信息量是用類比的方式的幾十倍甚至更高，在傳輸上是沒有辦法的，所以美國人是不可能搞成的。日本太著重短期利益，所以大量的產業政策都去支持開發性研究，而不注意基礎性研究，而美國的基礎研究比日本強得多。通過基礎性研究，也就是說演算法的研究，美國解決了信號的壓縮和解壓縮問題。當信號的壓縮和解壓縮問題解決以後，傳輸就不成問題了。所以日本吃了一個大敗仗，舉國之力投資搞的類比式高清晰度電視全部打了水漂。當然，人類還是得益了，人類真正進入數碼時代是那個時候開始的。
那以後是不是還是有問題呢？最近，清華產業政策和環境治理研究所開過一次會，請日本人來講，在90年代後，日本的政府對於強化競爭政策，消除政府選擇性干預的影響所做的工作。他們說，日本的四任首相都致力於消除舊體制和產業政策的負面影響，來強化競爭政策，但是到現在並沒有完全成功，這個事情是很艱巨的。
實際上也是這樣，剛才講到劉鶴在1995年就提出了這個問題，這種意見學界很多人都覺得非常對，說得很准，但是進展起來非常的困難，於是問題就變得越來越突出了。特別在現在，要引領新常態就一定要提高效率，而從日本引進這套產業政策很難實現我們所要求的目標。
改善產業結構、提高效率，具體的表現，就是“三去一降一補”。“三去一降一補”可以有兩種辦法去實現，一種辦法就是用行政干預、有選擇的去扶植一些產業、抑制另外一些產業；另外一種辦法，就是通過提升市場的作用、通過加強競爭來實現。我們已經進行了兩年多的這項工作，看起來今後也是我們經濟工作的一個核心部分，但是選擇什麼樣的產業政策去實現我們的目標，這是一個生死攸關的事情。
現在很有必要加快產業政策的轉型，怎麼樣進行產業政策的轉型呢？我想第一條，就是要認真總結30年來執行產業政策的經驗和教訓。現在有很多有關的著作來總結這方面的教訓，但是似乎沒有引起有關方面足夠的重視和組織認真的討論，其實改進的方向，在十八屆三中全會決定裡面指的是非常明確的，我們要沿著這個方向去做。
十八屆三中全會說，要使市場在資源配置中起決定性的作用。有人說，後面還有一句啊，要更好地發揮政府的作用，但有人把這句話曲解為要更多地發揮政府的作用。其實檔說要“更好地”，比什麼時候更好呢？比過去更好。
我記得溫家寶總理在《政府工作報告》裡邊重複了很多次這句話，叫做“政府管了許多不該管、也管不好的事情，許多應該管的事情又沒有管或者沒有管好。”什麼是政府應該管的事情，什麼是政府不應該管的事情呢？十八屆三中全會決定講要更好發揮政府作用以後，接著就說了一句話，“政府的職責是什麼呢？政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”最後一句是總體來說的。
在我們的現實條件下，實現轉化的要點就在於處理產業政策和競爭政策之間的關係，一定要改變過去所提出過的政府經濟政策的中心就是產業政策，產業政策只是競爭政策的輔助，所以2015年中共中央、國務院《關於推進價格機制改革若干意見》裡面那句話非常重要——要確立競爭政策的基礎性地位。我想實現這個轉型的要點就在於，從以產業政策為中心轉向以競爭政策為基礎。
另外，進行產業政策轉型很重要的前提，除了總結經驗外，還是要按照黨中央決定的方向，充分地吸取中外關於產業政策研究的成果。80年代以來，採取什麼樣的產業政策？怎麼來執行產業政策？成為經濟學研究的一個非常重要的課題，有許多好的成果值得吸取。
羅德里克有一本書《一種經濟學，多種藥方》裡講，現在不是要否定產業政策，也不是要制定更多的產業政策，而是要有更好的產業政策，他在這本書也提了很多挺有意思的意見，我覺得都是可以吸取的。
比如，他提出一個問題叫做“資訊的外部性”，就是說對企業來說有一個市場失靈，就是因為他很難取得產業進一步向什麼方向發展的資訊，這個資訊的取得是有外部性的，你如果拿到了正確的資訊，這個可能是大家分享的，可是成本要你付出，所以他也有外部性。要消除這個外部性、要抵消這個外部性，政府其實可以做很多工作。
還有一個諾貝爾獎獲得者，他獲獎演講的題目就叫“市場失靈和公共政策”，裡邊講了各種各樣的市場失靈，用什麼樣的公共政策去解決，有很多有意思的觀點。我覺得這些都是值得我們去認真吸取的。在國際經濟學界有很多很重要的成果，我們現在的討論中好像不太提到，其實對於我們今後順利地實現轉型會有很多幫助。
最後一點，這個問題的關鍵是政府要改變自己的行為方式，要真正做到按照十八 屆三中全會講的那個方向，就是政府一定要做到有所為、有所不為，許多方面政府不應該用自己的行政方法介入，而有些方法能夠提升市場的功能，能夠強化競爭，政府還有很多事情可做。
選擇產業”。所以這種產業政策後來就被叫做“選擇性的產業政策”。但是我們在去年和今年的討論中就沒有注意到另外一個情況，其實產業政策還有別的選項，還有其他類型的產業政策，這在我們引進產業政策的時候已經非常明顯了。日本在1973年第一次石油危機時，石油價格猛漲，發生了長達四年時間的經濟衰退，從60年代10%以上的年均增長率下降到負增長。這個時候，許多有識之士就對產業政策提出了懷疑。在70年代的時候，世界上有一些經濟學家認為日本的高速增長就是得益於產業政策，但是石油危機發生以後人們開始懷疑這套產業政策的正確性，特別是一些受到現代經濟學教育的經濟學家就提出了質疑。
其中表現最突出的，就是東京大學的資深教授小官隆太郎，他組織了幾十位元經濟學家用了兩年時間提出了一套研究報告，後來成了一本書，就叫《日本的產業政策》。這本書對日本50年代到60年代執行的“選擇性的產業政策”提出了批評，從政策到理論進行了非常深入的批判。這些經濟學家們並不否定產業政策，而是根據新古典經濟學認為，在市場失靈的情況之下，也應該靠政府的干預來彌補、補充市場失靈，來提升市場的功能。
在現實的壓力和學者的批判之下，從70年代中後期，日本就開始了從選擇性的產業政策向功能性的產業政策、提升市場功能的產業政策轉變，到了80年代，東京大學另外一位教授把選擇性的產業政策叫做硬性產業政策，把功能性產業政策叫做軟性產業政策，這個時候就開始了從硬性產業政策，即運用補助金、低息貸款等干預市場的產業政策，轉向軟性的產業政策，即以提供資訊、誘導民間企業為中心的一套政策。這種做法，以提供資訊為中心，提供有關產業結構的長期展望和國際經濟資訊為中心的這麼一套產業政策，變成主要的產業政策，這是到了80年代中期。
中國在1987年時引進了產業政策。但是我們引進產業政策的時候有一個很大的缺點，我們這些人幾乎很少知道還有另外一種類型的產業政策，也很少知道日本經濟學界已經對硬性的產業政策有了很深入的批判。當時日本人也發現了我們這個問題。
1985年我們在學習、研究日本通產省這套產業政策的時候，正好在沖繩開“中日經濟學術交流會”，小官隆太郎教授就跟我們國務院發展研究中心的馬洪教授說，現在流行對日本產業政策進行批判，認為硬性的產業政策是有問題的，我們幾十位日本經濟學家寫了一本書，對產業政策做了全面的考察和討論，我把這本書送給你。馬洪就讓中國社科院日本所把它翻譯出來了，不過到了1988年才出版，而且影響很小，像我們都是拿到了這本書，但沒有深入的研究，所以對日本早期產業政策的問題認識不多。這次討論以後，我又拿起這本書來重讀，我覺得如果當時我們能夠認真吸取的話，會有很大的好處，不會出現後來的一些偏差。
這本書是很值得一讀的，我講幾個要點，對這本書的研究和寫作參加者，對日本早期的產業政策有一個總體的評估。這本書說，除了戰後有限的短時期之外，基本上日本的高速增長是通過建立在競爭基礎上的價格機制和旺盛的企業家精神的作用取得的。可能大家知道這種理論，就是日本很像一個在政府領導下的公司，他們是不同意這個理論的，他說，與日本“股份公司論”相反，甚至也許可以說戰後主要時期，尤其是50年代和60年代產業政策的歷史，是民間企業的首創精神和活力不斷地否定政府控制性的直接干預意圖的過程，或者說是一個鬥爭的過程、此漲彼消的過程。當然他們也承認，某些產業政策措施確實是起了好作用的，比如設立各種審議會，制定長期的經濟計畫等措施，對於完善價格機制發揮了積極作用。但是另外一方面，產業政策也起了負面作用，比如壓制市場、壓制競爭等等。也可以翻譯為，選擇性產業政策的作用基本是負面的，而功能性產業政策能夠起到好的作用。
張維迎教授和其他一些教授都引用了21世紀一些美國、日本學者做的當時情況的說明，日本在戰後發展得最好的一些產業並不是由於得到產業政策的特殊優惠而來的，其實在小官隆太郎的書裡就有大段的研究結果，他們選了24個在50年代和60年代取得最好成績的產業，包括了拉鎖、錄影機等等，結果發現，它們都是在沒有得到政府保護扶植政策支援的情況下發展起來的。在這些為數眾多、取得高速發展的產業中，許多企業幾乎是從零或者極小的規模起步，在沒有得到產業政策優待的情況下，依靠自己的力量發展起來的，因此這些企業的經營者們，對於日本曾經普遍實行的系統而有力的產業政策的說法持有最強烈的反感。
另外我剛才說到了，這些經濟學家，他們並不否認在市場失靈的情況下，政府也應該採取一些干預措施來補充和加強價格機制，來提升市場的功能，但是他們同時也提醒要注意三個問題。
第一點，要正確地判斷市場在什麼情況下出現了真的失靈，需要政府進行干預。我覺得這對我們很有啟發，從我們引進產業政策以來，始終存在著把市場失靈泛化的傾向。有一些說法很明顯是誤讀的，比如把市場失靈說成是市場天然的缺陷，這就等於把市場失靈泛化了，使得政府合理的干預變成了沒有界限的干預。
第二點，針對不同的市場失靈應該採取不同的政策措施。這個問題在80年代以來的討論中可以看到，許多學者都強調了市場失靈的情況是千差萬別的，要針對不同的情況去彌補市場失靈。
第三點，認識到市場失靈需要政府干預的時候，還要注意一點，政府也是會失靈的，這個時候就需要進行權衡。有時候為了彌補市場失靈而採取的市場干預措施造成的損害，比市場失靈造成的損害還要大。在制定政策的時候，就需要採取各種各樣的辦法，使得收益最大、損失最小。
總而言之，當時我們沒有注意到這一情況，所以引進的僅僅是選擇性的產業政策。我們在1986年進行機械工業重整中就引進了一些日本的產業政策做法，正式引進是1987年，那時候我們國務院發展研究中心有一個長篇報告，叫做“我國產業政策的初步研究”，這個報告建議引進日本在50年代、60年代實行的那套產業政策。報告裡面說的產業政策要點幾乎和小官隆太郎對於日本的選擇性產業政策的要點說明一字不差，叫做要通過一組協調財政、金融、稅收、外貿、外匯、技術、人才等調控手段的綜合政策體系，對某種或者某幾種產業的生產、投資、研究、開發、現代化和產業改組進行促進，而對其他產業的同類活動進行抑制，這就是產業結構政策。產業組織政策就是引導企業的發展，促進生產的集中化、專業化協作，要形成大量的小企業圍繞著一個大企業的一套類似於日本戰後的體系。
這個報告很快得到了當時黨政的主要領導人的批示，要求國家計委和當時正在籌備的黨的第十三次全國代表大會檔起草小組吸收這些意見。我剛才說，當時之所以片面地引進日本選擇性的產業政策，是因為我們對世界上包括日本關於這個問題的討論不瞭解而造成的。此外，還有另外一個更大的背景，就是在1987年，中國的改革目標發生了大的轉變。1984年，我們十二屆三中全會決定了，中國要建立一個有計劃的商品經濟。怎麼具體化呢？當時就出現了兩種傾向，一種傾向是說有計劃的商品經濟還是在計劃經濟的範疇內允許某些商品生產、交換；另外一種傾向是說商品經濟就是商品經濟，而且最好不要用計畫手段。另外一種計畫，是廣東社會科學界提出的意見，說按照國際通用的說法，我們要建立市場經濟。第一種意見沒有得到支持，因為當時市場化改革的傾向佔優勢地位，所以要恢復計劃經濟為主的意見沒有被接受，雖然有一些人認為應該把計劃經濟掛在前面，但大部分人，特別是經濟學家都認為十二屆三中全會的目標就是建立市場經濟。
到了1985年的黨代表會議通過一個決定，叫《中共中央關於制定第七個五年計劃的建議》，這個《建議》的起草過程跟經濟學界的熱烈討論是相伴隨進行的，所以很大程度上《“七五”建議》接受了很多經濟學家的意見，把商品經濟體制具體化，在建議裡我們可以看到，這個體制是三個環節組成的：第一個，自主經營、自負盈虧的企業；第二個，競爭性的市場體系；第三個，和商品經濟相適應的宏觀調控體系。根據這樣一個具體的目標，來設計我們“七五”期間的改革。
對照當時的經濟體制就會發現，最薄弱的環節是在中間，即沒有建立起競爭性的市場體系，當時國務院的領導人就說，我們所有的經濟問題都來自一個矛盾，就是雙重體制，一方面，有一套指令性計劃的體系，另外一方面，又開放了一些市場。當時非國有經濟已經占到國民經濟1/3的比重，但是市場沒有建立起來。所以國務院領導在1986年3月就提出一個方案，要在“七五”中期左右把價格放開。後來設立了方案辦做了方案，這個方案叫做“價、稅、財”，價格是首要的，然後是稅收體制，然後是財政體制，配套進行的一個改革方案，準備在1987年推出。
後來，發現這個配套改革方案不能執行，到了1987年要開十三次代表大會了，這個時候就需要提出一個說法，看起來還是得計畫和市場相結合，而不是過去講的“三環節”組成的市場經濟體制。正好國家計委研究機構的人員就提出“計畫和市場相結合的體制”，用他們的描述叫做國家調節市場，市場引導企業，後來這個意見被接受了。所以十三次代表大會用了一個詞叫做“有計劃的商品經濟的運行機制是國家調節市場、市場引導企業”。
我對這個問題以前的認識是，可能是覺得市場經濟的提法通不過，所以用了一個拐彎的辦法來表達。後來、特別是最近我考慮覺得，好像不是，這個東西就很明顯的是東歐所謂市場社會主義，就是保持計劃經濟、保持公有制的統治地位下，開放部分市場那種觀點的一種表達。
這個市場社會主義大概有兩個特點，一個特點就是要給國有企業某些自主權。另外一個，就是要開放一些市場，但是市場是在政府的管控之下的。按照市場社會主義的原教旨主義來看看，應該是國家計劃委員會按照供求來模擬市場、調整價格。但是它加了一條，因為市場有缺陷，所以除了按照供求以外，還要加進某些社會目標，所以市場是通過各種參數調節控制的，這個價格是被各種參數扭曲的。這種參數包括價格、財政、金融、行政手段。既然肯定了這個模式是計畫和市場相結合的，是國家調節市場、市場引導企業的，國家怎麼調節市場呢？一看日本這個做法，就覺得這是個問題。
在1986年、1987年期間，我們開過好多會想要解決這個難題，比如說曾經有人建議建設影子價格體系，用來引導企業，後來在北戴河開了一次會，覺得理論和技術上都是不可行的，所以就否定了。最後覺得國務院發展研究中心報告提出的辦法不錯，所以又變成了改革總的設計理念的一個必要的部分，然後就要求由國家計委來執行，所以國家計委就根據領導建議的以產業政策為核心的經濟政策體系來實施的。有的時候叫做以產業政策為中心的經濟政策體系，在這個檔裡有兩種不同的說法，意思是一樣的。
根據這個要求，國務院在1989年3月提出了中國第一部產業政策，叫做《關於當前產業政策要點的決定》，這個《決定》要求計畫、財政、金融、稅務、物價、外貿、工商行政管理等部門，運用經濟的、行政的、法律的和紀律的手段和加強政治思想工作來實現，決定所規定的產業發展序列目錄。這個決定本身後邊有一個很長的附錄，叫做“產業發展序列”。這個產業發展序列就是規定哪些產業是重點產業，哪些產業的發展要抑制，要放慢。
到了1994年4月中共中央、國務院頒佈了90年代國家產業政策綱要，對產業結構政策、產業組織政策、產業技術政策、產業佈局政策都做了細緻的規定。比如說“產業序列目錄”裡邊就規定了什麼產業、什麼產品、什麼技術是鼓勵的，什麼是限制的，什麼是禁止的。類似的做法就是有保有壓、有扶有控，在以後陸續發佈的各種產業政策、發展規劃、產品目錄中都是用了這樣的方法。
這種有保有壓、有扶有控的辦法來對經濟發展進行干預，並不適應市場化改革的需要，在1992年中共十四大確定了市場經濟改革目標以後顯得更加突出了，所以要求實現產業政策向市場友好的方向轉型的呼聲就變得越來越高。
這裡我想特別值得注意的是，長期做產業政策規劃和執行工作的，當時擔任國家計委產業規劃司副司長的劉鶴，在1995年寫了一篇論文，非常明確地提出，應當用功能性的產業政策來逐步替代差別化的產業政策（劉鶴把選擇性產業政策叫做差別化產業政策）。
他說變革的主要內容是，逐步淡化傳統計劃經濟模式下差別對待不同產業的色彩，以增強其產業的競爭力，反對壟斷、保持競爭和廣泛提供資訊等原則來支援產業的健康發展。提供資訊、建立市場秩序等，增強市場競爭功能的內容，將成為新的產業政策的主要特徵。這段話我覺得說得非常深刻，而且是切中時弊。可是要做到這一點是很不容易的，我們從日本可以看到，要做到這一點不容易，在中國也是一樣。
從日本來看，為什麼會這樣呢？因為這個轉變不但跟人們原有的觀念相衝突，而且涉及到有關機構的權力和利益。比如說日本，1973年的石油危機以後思想就開始轉變了，而且反對日本選擇性產業政策的力量，特別是學界力量是很強大的，但是仍然不容易。在小官隆太郎那本書裡就講到了，他們這些寫作者都是年輕一代的，受過現代經濟學教育的經濟學家，他們幾乎都是持有相同的意見，但是他們跟老一代的經濟學家就沒法達成一致，而老一代經濟學家都是日本經濟學界的大佬，小官隆太郎把老一代經濟學家叫做“史前經濟學家”，他們在學術界是很有地位的。
在80年代，按照日本學者的說法，選擇性的產業政策已經轉向了功能性的產業政策，產業政策為主已經讓位於競爭政策為主了，但是這種選擇性產業政策的遺產仍然在日本經濟中起作用。
我自己親歷的兩件事，一件事就是築波。日本政府決定在築波建立一個科學城，完全用政府的力量，把研究所、學校都搬到那兒去。但是搞得不行，到了1985年就在築波開了一個築波展覽會，想通過科技發展的展覽會來帶動。我們那個時候正好到日本開“中日經濟交流會”，我記得原來的一個長官叫夏河邊淳帶著我們看築波建設的情況，當時興致勃勃，認為很快一個亞洲最大規模的科學城就會拔地而起，結果一直到上世紀末都沒搞起來，最後轉型了。當然現在取得了很多成就，因為辦進去了很多國際的研究所和大學，所以築波這個地方出了4個諾貝爾科學獎的獲獎人。但是作為一個科學城，它是把產業放在第一位的，沒有實現。
另外一個，好像人們說得不多，這也是我親歷的。當時各國都在開發高清晰度電視，日本通產省和日本廣播公司（NHK）研究後選定了模擬式的技術路線。模擬式的方法確實有優勢，比如來得快，只要加強掃描密度，馬上清晰度就提高了，果然也首先取得了成功。1990年我們到日本去，模擬式的電視機在櫥窗裡頭都擺出來了。但是類比式電視機也有兩個缺點，首要的缺點是它傳播的時候不能用數位信號，是類比式的波傳播進來，接收以後變成數位，處理完以後再轉化成模擬波，這就非常複雜，所以成本也很高。這個時候美國人非常擔心害怕，說這下電子工業又要被日本統治了。因為美國的辦法不是由哪個政府機構來選定技術路線，而是各家自己搞自己的。90年出現了數位電視的苗頭，但是因為傳輸的信息量太大，所以也是在處理信號的時候用數文書處理，在傳輸和播出的時候都是要回到類比信號。在和日本產業界聊天的時候我也說過，這個東西可得注意，美國數字式的東西會威脅到你們這種類比式的電視產業，他們當時說沒有問題。為什麼沒有問題呢？因為用數位來描述一個事物，特別是視頻的波，它的信息量是用類比的方式的幾十倍甚至更高，在傳輸上是沒有辦法的，所以美國人是不可能搞成的。日本太著重短期利益，所以大量的產業政策都去支持開發性研究，而不注意基礎性研究，而美國的基礎研究比日本強得多。通過基礎性研究，也就是說演算法的研究，美國解決了信號的壓縮和解壓縮問題。當信號的壓縮和解壓縮問題解決以後，傳輸就不成問題了。所以日本吃了一個大敗仗，舉國之力投資搞的類比式高清晰度電視全部打了水漂。當然，人類還是得益了，人類真正進入數碼時代是那個時候開始的。
那以後是不是還是有問題呢？最近，清華產業政策和環境治理研究所開過一次會，請日本人來講，在90年代後，日本的政府對於強化競爭政策，消除政府選擇性干預的影響所做的工作。他們說，日本的四任首相都致力於消除舊體制和產業政策的負面影響，來強化競爭政策，但是到現在並沒有完全成功，這個事情是很艱巨的。
實際上也是這樣，剛才講到劉鶴在1995年就提出了這個問題，這種意見學界很多人都覺得非常對，說得很准，但是進展起來非常的困難，於是問題就變得越來越突出了。特別在現在，要引領新常態就一定要提高效率，而從日本引進這套產業政策很難實現我們所要求的目標。
改善產業結構、提高效率，具體的表現，就是“三去一降一補”。“三去一降一補”可以有兩種辦法去實現，一種辦法就是用行政干預、有選擇的去扶植一些產業、抑制另外一些產業；另外一種辦法，就是通過提升市場的作用、通過加強競爭來實現。我們已經進行了兩年多的這項工作，看起來今後也是我們經濟工作的一個核心部分，但是選擇什麼樣的產業政策去實現我們的目標，這是一個生死攸關的事情。
現在很有必要加快產業政策的轉型，怎麼樣進行產業政策的轉型呢？我想第一條，就是要認真總結30年來執行產業政策的經驗和教訓。現在有很多有關的著作來總結這方面的教訓，但是似乎沒有引起有關方面足夠的重視和組織認真的討論，其實改進的方向，在十八屆三中全會決定裡面指的是非常明確的，我們要沿著這個方向去做。
十八屆三中全會說，要使市場在資源配置中起決定性的作用。有人說，後面還有一句啊，要更好地發揮政府的作用，但有人把這句話曲解為要更多地發揮政府的作用。其實檔說要“更好地”，比什麼時候更好呢？比過去更好。
我記得溫家寶總理在《政府工作報告》裡邊重複了很多次這句話，叫做“政府管了許多不該管、也管不好的事情，許多應該管的事情又沒有管或者沒有管好。”什麼是政府應該管的事情，什麼是政府不應該管的事情呢？十八屆三中全會決定講要更好發揮政府作用以後，接著就說了一句話，“政府的職責是什麼呢？政府的職責和作用主要是保持宏觀經濟穩定，加強優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。”最後一句是總體來說的。
在我們的現實條件下，實現轉化的要點就在於處理產業政策和競爭政策之間的關係，一定要改變過去所提出過的政府經濟政策的中心就是產業政策，產業政策只是競爭政策的輔助，所以2015年中共中央、國務院《關於推進價格機制改革若干意見》裡面那句話非常重要——要確立競爭政策的基礎性地位。我想實現這個轉型的要點就在於，從以產業政策為中心轉向以競爭政策為基礎。
另外，進行產業政策轉型很重要的前提，除了總結經驗外，還是要按照黨中央決定的方向，充分地吸取中外關於產業政策研究的成果。80年代以來，採取什麼樣的產業政策？怎麼來執行產業政策？成為經濟學研究的一個非常重要的課題，有許多好的成果值得吸取。
羅德里克有一本書《一種經濟學，多種藥方》裡講，現在不是要否定產業政策，也不是要制定更多的產業政策，而是要有更好的產業政策，他在這本書也提了很多挺有意思的意見，我覺得都是可以吸取的。
比如，他提出一個問題叫做“資訊的外部性”，就是說對企業來說有一個市場失靈，就是因為他很難取得產業進一步向什麼方向發展的資訊，這個資訊的取得是有外部性的，你如果拿到了正確的資訊，這個可能是大家分享的，可是成本要你付出，所以他也有外部性。要消除這個外部性、要抵消這個外部性，政府其實可以做很多工作。
還有一個諾貝爾獎獲得者，他獲獎演講的題目就叫“市場失靈和公共政策”，裡邊講了各種各樣的市場失靈，用什麼樣的公共政策去解決，有很多有意思的觀點。我覺得這些都是值得我們去認真吸取的。在國際經濟學界有很多很重要的成果，我們現在的討論中好像不太提到，其實對於我們今後順利地實現轉型會有很多幫助。
最後一點，這個問題的關鍵是政府要改變自己的行為方式，要真正做到按照十八 屆三中全會講的那個方向，就是政府一定要做到有所為、有所不為，許多方面政府不應該用自己的行政方法介入，而有些方法能夠提升市場的功能，能夠強化競爭，政府還有很多事情可做。