巴曙松：如何把握金融監管新格局與中國銀行業發展新趨勢？
編者語：2018年3月21日，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，其中對金融監管機構的調整，意味著中國金融監管體制改革邁出了重要一步。改革的關鍵因素、實施重點是什麼？新監管框架面臨怎樣的挑戰？國際上有哪些經驗值得借鑒？金融監管新格局下，
文/巴曙松
一、中國金融監管體制改革的關鍵因素及實施重點
針對金融體系的發展變化而動態演進、適應並促進金融體系平穩運行並促進實體經濟發展，
近年來，金融產品的不斷創新使各金融機構之間的經營壁壘逐漸被打破，金融市場業務亦開始形成跨市場關聯、跨行業聯動的特徵。這種聯動關係主要體現在三個方面：一是金融業務的跨市場關聯，
在此背景下，金融監管的改革關鍵因素可以理解為解決跨行業聯動的監管套利和監管缺失問題。一方面，防止“監管套利”存在。分業監管過程中，由於不同監管標準或規則的存在，使得性質相同的業務面臨不同的競爭環境。金融機構傾向於選擇監管相對寬鬆的領域開展業務活動，獲取收益。為了擴大業務規模，
另一方面，解決監管協調問題。對於解決監管協調這一問題，當前環境下加強監管有效性又從兩個角度加以理解。一是解決“監管競爭”博弈問題，即解決有的監管部門在促進行業發展和加強行業審慎監管之間存在職責掣肘的問題。
隨著金融創新不斷深化，金融機構提供的金融產品和服務範圍界限逐漸淡化，忽視金融機構與金融市場之間的潛在系統性關聯、僅進行傳統的機構監管則會面臨多重監管和監管真空並存的局面。在這一趨勢下，監管體制的協同發展，穿透業務本源、防範實質風險成為行業健康持續發展的必然需求。
當前監管改革所實施的重點，一方面，更加強調協調性，無論從“一委一行兩會”的監管架構建立，還是在規範機構行為、市場風險管理等實際規則的設定都由各監管機構協同進行等行為，強調了監管的協調和統一的主要思路。另一方面，從業務的資產端、負債端和業務模式層面穿透業務行為，化解高風險業務源頭。
表1 金融監管新格局的重點突破
二、新金融監管體制面臨的挑戰
當前金融監管所面臨的挑戰，並非某種特定的監管架構形式下的特有挑戰，而是當前宏觀環境和金融行業發展現狀與金融監管改革之間的挑戰。
首先，從宏觀環境層面，當下時點，中國宏觀經濟在整體上仍面臨去杠杆、產能過剩、資本配置扭曲以及收入結構、產業結構等方面的問題，以新需求或技術驅動的可持續投資機制尚在逐步形成過程之中。在舊的增長模式尚未完全出清的背景下，當前中國經濟尚處於新舊經濟增長動力轉換的過程中，金融體系中累積的局部風險仍然有待化解。對應到金融監管改革，意味著如果大幅度地進行金融監管架構調整，整合成本較高，不利於金融去杠杆進程的正常推進。
其次，從金融行業發展層面，一方面，金融混業經營下監管缺失的套利行為推動了影子銀行體系的高速擴張、資金成本的高企，顯示出規範和推動金融機構業務創新與交叉融合的規範性，是強調金融監管機制協調性的重要出發點。另一方面，也需認識到，提高直接融資比重，打造多層次資本市場穩健發展仍是中長期內的行業發展目標，在資本市場仍處於快速成長的過程中，一方面強調同質化業務的協同監管，另一方面也要清晰認識到專業化監管分工機制的必要性依然存在。
因此，對於中國當前現狀，既要解決對跨行業交叉業務的協調監管，以及行業審慎發展與監管行為的任務分割，又要依據現有市場發展階段，一定程度上採取市場內專業化監管，以矩陣式管理方式、漸進地推進監管體制變革，以平衡改革迫切性和複雜性，是監管體系改革所面臨的挑戰。
觀察當前金融監管體制的改革與推進思路，可以看出已經較為充分地將上述因素加以考慮，具體可以從監管推進時間上的“漸進性”特徵和空間上的“矩陣式”特徵體現出來。從時間維度上，銀行與保險統一監管的改革方案體現出當前監管體制改革由點及面的“漸進式”特徵。基於銀行與保險在業務特徵、監管理念、規則和工具上具有相似性，對於監管資源和監管專業能力的要求也具有共性，在當前金融監管資源有限的情況下，首先以銀行和保險為協同監管的起點，有助於在當前宏觀金融背景下，以較低的整合成本，撬動監管效率提升，為金融監管體制的中長期改革打好基礎。
從空間維度上，“一委”統籌與“一行兩會”的“矩陣式”監管形式，既體現出加強監管協調的改革思路與頂層設計，也能夠一定程度上滿足資本市場成長期內的專業監管分工需要。
從這一意義上，當前中國金融監管改革並不是國際經驗的照搬，而充分考慮了中國特色實際情況。在金融監管思路和基本框架明確的基礎上，未來，在監管細則進一步實施和落地的過程中，需要更加充分考慮到來自於宏觀經濟和行業層面對金融監管改革所帶來的回饋影響，需統籌考慮對於實體經濟部門與金融機構的聯動反應、資管行業重塑與流動性增速放緩之間的市場潛在波動風險。在經濟動能與金融系統更加穩健健康的基礎上，期待監管改革的加速深入。
三、國際金融監管體制改革的經驗借鑒
全球金融危機以來，主要發達經濟體的金融監管體系與金融創新發展的不協調所帶來的風險陸續爆發。危機後，不少國家對原有金融監管框架進行了程度不一的改革，無論對於“雙峰”或“准雙峰”模式，改革的本質主要集中於兩點，一是強化宏觀審慎監管，二是在於強調以功能監管和行為監管為導向的監管協同性。
一是強化央行宏觀審慎管理職能，將行為監管與審慎監管相對分離。危機後主要國家均提升了宏觀審慎的重要性，並將這一職能納入中央銀行的職責範圍。“多德-弗蘭克”法案將美聯儲確定為系統重要性金融機構的監管主體，並針對其制定一系列更加嚴格的審慎監管標準。英國將金融機構審慎監管的職能移交至英格蘭銀行下設的審慎監管局（PRA），實行央行的宏微觀審慎統一監管，再獨立於英格蘭銀行設立金融行為監管局（FCA），負責金融市場行為監管職能。南非是發展中經濟體中對監管模式實施較早改革的國家，其進行金融改革過程中，也注重將審慎監管局納入南非儲備銀行。
二是注重監管協調機制，加強跨部門協同及資訊共用。金融危機過後，主要國家的監管體制改革中均體現出監管協調合作的特徵。美國設立金融穩定監督委員會（FSOC），一方面，通過財政部新設金融研究辦公室，獲取所有銀行和非銀金融機構資料資訊，全面監測金融體系內外部風險來源，識別和防範系統性風險；另一方面，確定系統重要性金融機構，由美聯儲直接監管。英國建立多層次監管協調機制，審慎監管局、金融行為局與金融政策委員會之間建立定期溝通機制，以解決宏微觀監管間的銜接；審慎監管局與金融行為局之間簽訂監管合作諒解備忘錄，對於系統重要性機構的雙重監管下避免重複監管和監管空白做出明確規定。南非也在改革中設定金融穩定監督委員會，統籌協調信貸監管局、南非儲備銀行、金融服務局和金融行業行為管理局，定期審查金融行為監管的邊界與範圍。
從全球金融監管制度的演進過程可以看出，隨著金融市場的不斷深化整合，注重以系統性金融風險防範為監管導向，以規則的協調性、公平性和一致性為原則的功能性監管、行為監管成為全球各主要經濟體制定金融監管制度的關注點，危機以來金融監管的改革也為全球主要經濟體金融市場的穩健運行以及經濟層面的穩步復蘇提供了較為合理的監管支援，這為中國重塑監管體制帶來一定的啟示和借鑒。十九大以來，健全宏觀審慎調控框架和統籌協調金融監管的改革思路也在近期“一委一行兩會”監管機制調整工作中體現。金融穩定發展委員會成立，成為統籌金融改革發展與監管、統籌協調金融政策與相關財政政策、產業政策、研究防範系統性風險的議事協調機構；銀行與保險監管職能合併，並將行業發展與監管職能進行分離，一定程度上也體現了行為監管趨勢下“准雙峰”思路的輪廓。
另一方面，也需要客觀認識到，在統一的監管理念下，各國的金融監管改革方案不盡相同，在保留原監管框架的基礎上，不同程度地進行監管機制的調整和修正，這反映出不同國家間市場基礎的差異性。換而言之，改革監管體制不是簡單的機構撤並，而是結合改革的宏觀環境與行業自身發展特點，通過監管框架重塑，從機制和規則上提升監管能力，達成監管目標。
四、新金融監管格局下的銀行業發展新方向
總體來看，金融監管新格局當前的工作重點之一，在於解決資產管理業務的規範性。截至2017年底，銀行理財產品餘額仍然達到29.54萬億規模，表外餘額約為22萬億。從資管導向來看，由於當前商業銀行業務範圍許可中不具備資產管理業務，未來銀行建立資產管理子公司或成為監管規範後的新方向。成立資管子公司將有助於銀行表內和表外風險的隔離；此外，資管子公司也將有利於銀行資管業務的專業化和獨立性，有利於銀行資管核心業務能力的發展。
此外，金融監管也會對銀行業產生差異化影響，由於表內投資和通道非標業務等成為中小行的主要盈利增長模式，因此新監管格局下，中小型銀行面臨更大的轉型壓力和挑戰。現有情況來看，負債端方面，中小行存款比重與大型銀行相差不大，但同業存單比重明顯高於大型銀行。在金融去杠杆的政策背景下，廣義流動性增長放緩，銀行資金成本面臨著上升壓力。資產端方面，中小行貸款比重明顯低於大型銀行，而投資和非標業務比重又明顯高於大型銀行，監管新格局下，大量表內應收款類投資下的非標和同業投資面臨著調整壓力。從中長期視角，在金融去杠杆逐步深入的環境下，中小銀行面臨新增業務下降、縮表的趨勢，如果重新定位於服務地區經濟的經營軌道上，中小銀行仍面臨著加強風控能力、拓展優良資產的經營要求。同時，包括PPP融資、金融租賃以及其他債權融資方式在內的新型金融創新、直接融資的探索也正在銀行行業內開啟。
文/巴曙松（本文觀點僅代表作者作為一位研究人員個人的看法，不代表任何機構的意見和看法）
以2015年的股票市場異常波動為例，場外配資管道多樣化，儘管配資客戶的自有資金能夠通過“安全墊”標準，機構個體風險並不大，但由於個別機構的配資杠杆比例實際可達到5倍甚至更高，多層嵌套下，系統性風險就實際上形成了；而監管體制以機構監管為主要分工依據的條件下，分業的監管規則未能覆蓋到其中不少高杠杆的融資活動，同時分業也造成了資金的流向和性質的資訊缺失，最終杠杆資金入市催生資產泡沫，引發市場風險的連鎖爆發。隨著金融創新不斷深化，金融機構提供的金融產品和服務範圍界限逐漸淡化，忽視金融機構與金融市場之間的潛在系統性關聯、僅進行傳統的機構監管則會面臨多重監管和監管真空並存的局面。在這一趨勢下，監管體制的協同發展，穿透業務本源、防範實質風險成為行業健康持續發展的必然需求。
當前監管改革所實施的重點，一方面，更加強調協調性，無論從“一委一行兩會”的監管架構建立，還是在規範機構行為、市場風險管理等實際規則的設定都由各監管機構協同進行等行為，強調了監管的協調和統一的主要思路。另一方面，從業務的資產端、負債端和業務模式層面穿透業務行為，化解高風險業務源頭。
表1 金融監管新格局的重點突破
二、新金融監管體制面臨的挑戰
當前金融監管所面臨的挑戰，並非某種特定的監管架構形式下的特有挑戰，而是當前宏觀環境和金融行業發展現狀與金融監管改革之間的挑戰。
首先，從宏觀環境層面，當下時點，中國宏觀經濟在整體上仍面臨去杠杆、產能過剩、資本配置扭曲以及收入結構、產業結構等方面的問題，以新需求或技術驅動的可持續投資機制尚在逐步形成過程之中。在舊的增長模式尚未完全出清的背景下，當前中國經濟尚處於新舊經濟增長動力轉換的過程中，金融體系中累積的局部風險仍然有待化解。對應到金融監管改革，意味著如果大幅度地進行金融監管架構調整，整合成本較高，不利於金融去杠杆進程的正常推進。
其次，從金融行業發展層面，一方面，金融混業經營下監管缺失的套利行為推動了影子銀行體系的高速擴張、資金成本的高企，顯示出規範和推動金融機構業務創新與交叉融合的規範性，是強調金融監管機制協調性的重要出發點。另一方面，也需認識到，提高直接融資比重，打造多層次資本市場穩健發展仍是中長期內的行業發展目標，在資本市場仍處於快速成長的過程中，一方面強調同質化業務的協同監管，另一方面也要清晰認識到專業化監管分工機制的必要性依然存在。
因此，對於中國當前現狀，既要解決對跨行業交叉業務的協調監管，以及行業審慎發展與監管行為的任務分割，又要依據現有市場發展階段，一定程度上採取市場內專業化監管，以矩陣式管理方式、漸進地推進監管體制變革，以平衡改革迫切性和複雜性，是監管體系改革所面臨的挑戰。
觀察當前金融監管體制的改革與推進思路，可以看出已經較為充分地將上述因素加以考慮，具體可以從監管推進時間上的“漸進性”特徵和空間上的“矩陣式”特徵體現出來。從時間維度上，銀行與保險統一監管的改革方案體現出當前監管體制改革由點及面的“漸進式”特徵。基於銀行與保險在業務特徵、監管理念、規則和工具上具有相似性，對於監管資源和監管專業能力的要求也具有共性，在當前金融監管資源有限的情況下，首先以銀行和保險為協同監管的起點，有助於在當前宏觀金融背景下，以較低的整合成本，撬動監管效率提升，為金融監管體制的中長期改革打好基礎。
從空間維度上，“一委”統籌與“一行兩會”的“矩陣式”監管形式，既體現出加強監管協調的改革思路與頂層設計，也能夠一定程度上滿足資本市場成長期內的專業監管分工需要。
從這一意義上，當前中國金融監管改革並不是國際經驗的照搬，而充分考慮了中國特色實際情況。在金融監管思路和基本框架明確的基礎上，未來，在監管細則進一步實施和落地的過程中，需要更加充分考慮到來自於宏觀經濟和行業層面對金融監管改革所帶來的回饋影響，需統籌考慮對於實體經濟部門與金融機構的聯動反應、資管行業重塑與流動性增速放緩之間的市場潛在波動風險。在經濟動能與金融系統更加穩健健康的基礎上，期待監管改革的加速深入。
三、國際金融監管體制改革的經驗借鑒
全球金融危機以來，主要發達經濟體的金融監管體系與金融創新發展的不協調所帶來的風險陸續爆發。危機後，不少國家對原有金融監管框架進行了程度不一的改革，無論對於“雙峰”或“准雙峰”模式，改革的本質主要集中於兩點，一是強化宏觀審慎監管，二是在於強調以功能監管和行為監管為導向的監管協同性。
一是強化央行宏觀審慎管理職能，將行為監管與審慎監管相對分離。危機後主要國家均提升了宏觀審慎的重要性，並將這一職能納入中央銀行的職責範圍。“多德-弗蘭克”法案將美聯儲確定為系統重要性金融機構的監管主體，並針對其制定一系列更加嚴格的審慎監管標準。英國將金融機構審慎監管的職能移交至英格蘭銀行下設的審慎監管局（PRA），實行央行的宏微觀審慎統一監管，再獨立於英格蘭銀行設立金融行為監管局（FCA），負責金融市場行為監管職能。南非是發展中經濟體中對監管模式實施較早改革的國家，其進行金融改革過程中，也注重將審慎監管局納入南非儲備銀行。
二是注重監管協調機制，加強跨部門協同及資訊共用。金融危機過後，主要國家的監管體制改革中均體現出監管協調合作的特徵。美國設立金融穩定監督委員會（FSOC），一方面，通過財政部新設金融研究辦公室，獲取所有銀行和非銀金融機構資料資訊，全面監測金融體系內外部風險來源，識別和防範系統性風險；另一方面，確定系統重要性金融機構，由美聯儲直接監管。英國建立多層次監管協調機制，審慎監管局、金融行為局與金融政策委員會之間建立定期溝通機制，以解決宏微觀監管間的銜接；審慎監管局與金融行為局之間簽訂監管合作諒解備忘錄，對於系統重要性機構的雙重監管下避免重複監管和監管空白做出明確規定。南非也在改革中設定金融穩定監督委員會，統籌協調信貸監管局、南非儲備銀行、金融服務局和金融行業行為管理局，定期審查金融行為監管的邊界與範圍。
從全球金融監管制度的演進過程可以看出，隨著金融市場的不斷深化整合，注重以系統性金融風險防範為監管導向，以規則的協調性、公平性和一致性為原則的功能性監管、行為監管成為全球各主要經濟體制定金融監管制度的關注點，危機以來金融監管的改革也為全球主要經濟體金融市場的穩健運行以及經濟層面的穩步復蘇提供了較為合理的監管支援，這為中國重塑監管體制帶來一定的啟示和借鑒。十九大以來，健全宏觀審慎調控框架和統籌協調金融監管的改革思路也在近期“一委一行兩會”監管機制調整工作中體現。金融穩定發展委員會成立，成為統籌金融改革發展與監管、統籌協調金融政策與相關財政政策、產業政策、研究防範系統性風險的議事協調機構；銀行與保險監管職能合併，並將行業發展與監管職能進行分離，一定程度上也體現了行為監管趨勢下“准雙峰”思路的輪廓。
另一方面，也需要客觀認識到，在統一的監管理念下，各國的金融監管改革方案不盡相同，在保留原監管框架的基礎上，不同程度地進行監管機制的調整和修正，這反映出不同國家間市場基礎的差異性。換而言之，改革監管體制不是簡單的機構撤並，而是結合改革的宏觀環境與行業自身發展特點，通過監管框架重塑，從機制和規則上提升監管能力，達成監管目標。
四、新金融監管格局下的銀行業發展新方向
總體來看，金融監管新格局當前的工作重點之一，在於解決資產管理業務的規範性。截至2017年底，銀行理財產品餘額仍然達到29.54萬億規模，表外餘額約為22萬億。從資管導向來看，由於當前商業銀行業務範圍許可中不具備資產管理業務，未來銀行建立資產管理子公司或成為監管規範後的新方向。成立資管子公司將有助於銀行表內和表外風險的隔離；此外，資管子公司也將有利於銀行資管業務的專業化和獨立性，有利於銀行資管核心業務能力的發展。
此外，金融監管也會對銀行業產生差異化影響，由於表內投資和通道非標業務等成為中小行的主要盈利增長模式，因此新監管格局下，中小型銀行面臨更大的轉型壓力和挑戰。現有情況來看，負債端方面，中小行存款比重與大型銀行相差不大，但同業存單比重明顯高於大型銀行。在金融去杠杆的政策背景下，廣義流動性增長放緩，銀行資金成本面臨著上升壓力。資產端方面，中小行貸款比重明顯低於大型銀行，而投資和非標業務比重又明顯高於大型銀行，監管新格局下，大量表內應收款類投資下的非標和同業投資面臨著調整壓力。從中長期視角，在金融去杠杆逐步深入的環境下，中小銀行面臨新增業務下降、縮表的趨勢，如果重新定位於服務地區經濟的經營軌道上，中小銀行仍面臨著加強風控能力、拓展優良資產的經營要求。同時，包括PPP融資、金融租賃以及其他債權融資方式在內的新型金融創新、直接融資的探索也正在銀行行業內開啟。
文/巴曙松（本文觀點僅代表作者作為一位研究人員個人的看法，不代表任何機構的意見和看法）