張遠忠：資管統一監管關鍵要“統一”什麼？

本文作者為北京市問天律師事務所主任張遠忠

近日，保監會、證監會、銀監會主席輪番坐鎮國務院新聞辦舉行的專題新聞發佈會，表態將共同發力治理資管亂象，排查金融風險，統一產品標準，修補監管漏洞，力促資管業回歸正途。 ”。三會的表態說明金融監管層已經意識到資管產品存在監管問題，特別是分業監管體制在監管資管產品中存在的問題，以及採取相應措施解決問題的迫切性。但從2月21日流傳出央行統籌的大資管統一監管檔草案（《關於規範金融機構資產管理業務的指導意見（徵求意見稿）下稱：《意見》）看，

應對措施還存在嚴重不足，沒有是實現制度的根本創新，需要極大完善。其中的主要問題是沒有充分認識統一資管監管到底要“統一”什麼？如何採取有效監管舉措實現監管的真正“統一”。

《意見》的主要特點是把以前一行三會的相關檔進行了匯總，《意見》總共30條，其中資產管理業務的定義、資產管理產品範圍、合格投資者、資管產品的投資範圍、資訊披露、託管、資金池、杠杆倍率、風險集中度監管分工、違法行為處罰等之前在三會檔中已經規定的內容就幾乎占了28條，因此，《意見》做到了三會文件的“統一”。《意見》似乎也想通過建立一行三會協調機制解決分業監管造成的體制機制性問題，如第23條規定由央行進行金融資訊統計的“資訊統計制度”、第27條的“風險處置工作機制”以及第28條規定的“監管問責制度”，

但與2013年8月15日公佈的《金融監管協調部際聯席會議制度》（國函〔2013〕91號）相比較，《意見》沒有新的突破。 2013年《金融監管協調部際聯席會議制度》的目的就是為了進一步加強金融監管協調，保障金融業穩健運行，經國務院同意，才建立金融監管協調部際聯席會議（以下簡稱聯席會議）制度。根據《金融監管協調部際聯席會議制度》的規定，聯席會議的職責和任務包括六大方面：（一）貨幣政策與金融監管政策之間的協調；（二）金融監管政策、法律法規之間的協調；（三）維護金融穩定和防範化解區域性系統性金融風險的協調；（四）交叉性金融產品、跨市場金融創新的協調；（五）金融資訊共用和金融業綜合統計體系的協調；（六）國務院交辦的其他事項。

但從實踐運行狀況看，聯繫會議制度並沒有有效解決分業監管導致的監管監管衝突與監管漏洞問題。以2015年股災為例，銀行理財向股市輸送了大量配資資金，中間還加了杠杆，但證監會無法掌握其最終入市總額，對股市的整體杠杆水準無從知曉。，因此，盲目降杠杆導致金融杠杆在下跌中的多米諾效應釀成股災。萬科寶能事件在證監會主席“妖精”論以前，證監會與保監會已經對寶能資金進行了排查，但由於各管一灘，只查自己的自留地，因此也沒有查出任何問題。直到最後各種壓力導致證監會與保監會進行“聯合”執法才發現寶能“違規”。

2015年股災到近期的寶能萬科收購事件，都反映出我國資管監管的問題主要出在監管機制與體制落後于資管業發展的現狀，換言之，我們的金融監管體制已經落後于金融創新的發展。因此，要充分認識到，目前資管出現的問題主要是監管體制機制問題，而不是監管標準問題，實際上即便採用現行資管標準，如果體制機制適應，也是沒有太大問題的。如果不認識到這個根本性問題，所採取的應對措施就失去意義。

當前金融監管體制的主要問題是金融資訊搜集與分析不統一，導致監管權衝突與監管真空，從而引發金融從業者進行監管套利，並引發金融風險。因此，統一資管監管主要應當從統一“資管資訊”入手。

從《意見》內容看，監管者似乎是參考了英國大英格蘭銀行模式來彌補中國分業監管的弊端，而且似乎想通過賦予央行資訊統計權與問責建議權的方式達到統一監管資管產品的效果。但從發達市場特別是我們借鑒的母國英國監管資管產品的經驗來看，《意見》所規定的制度根本無法解決分業監管導致資管產品監管真空以及利用資管產品套利的問題。首先，根據《意見》規定，央行對資管產品的統計屬於事後統計，沒有要求央行對資管的運作進行動態統計，但實際上，資管產品的動態運作才是產生金融風險的主要方面。而資管產品的動態運行狀態是需要相關的資訊平臺進行及時跟蹤的。央行的事後統計資料對金融監管的意義大打折扣。其次，資管產品的動態資訊往往有賴於通過金融檢查得以發現，但在存在監管權衝突的監管體制下，各監管部門之間存在利益衝突，且各部門還存在部門保護，在此情況下，各部門是否願意及時將自己發現的監管範圍內的資訊特別是因自己監管失責產生的風險資訊進行公佈是大打折扣的。第三、證監會、保監會、銀監會如何及時獲取央行的事後統計資料也沒有詳細規定，作為監管一線的三會在監管中應當從何處調取不屬於自己監管的金融資訊以及被要求調取資訊一方不積極配合該如何處理等關鍵點也沒有規定，而這些才是金融資訊制度的關鍵所在。

為了解決金融監管各部門監管權衝突與部門保護導致的金融資訊分享不流暢與不充分問題，無論是分業監管的美國還是混業監管的英國、日本、臺灣等，都成立了專門的委員會統籌各金融市場。英國在FSA階段就開始重視各監管機構監管資訊的共用，並建立監管機關之間的聯繫機制。英國金融監管總署（FSA）、財政部及英格蘭銀行依1997年10月28日簽署的三方備忘錄，進行資訊交換並建立常設委員會，就金融市場穩定、系統性風險與個別金融機構流動性問題處理等議題，定期召開會議商討對策。FSA有權要求受調查物件提供任何資料與檔，FSA據此可以獲得金融機構的動態資訊。在金融監管架構變動後，這樣的聯繫機制再加以調整，通過在英格蘭銀行下設立統一的金融政策委員會（FPC）達到監管資訊及時匯總的效果。FPC具有向從事具體監管的審慎監管局（PRA）和金融督導局（FCA）收集資訊的權力與能力。PRA和FCA在諮訊與意見方面保持密切溝通，並與重要金融機構保持密切聯繫，而且經常會向FPC提出建議，便於FPC及時發佈相關政策與建議。

臺灣成立統一的金融監督管理委員會統一金融監管資訊的收集與分析，金融監督管理委員會內設資訊管理處，負責資訊業務的規劃、開發與管理，以及金融監督、管理及檢查資料的準備及分析。同時設立專門的檢查局及時收集相關資訊排查金融風險，依據金管會組織法成立全新的金融檢查機關檢查局，負責金融控股公司、銀行業、證券業、期貨業及保險業的如下工作：金融檢查制度的研究制定；檢查其海外分支機搆；報表稽核；內部稽核報告的處理；金融檢查法規的制定、修改與廢除；檢查報告問題的跟蹤與考核；金融檢查工作資訊系統的規劃、開放與管理；金融檢查資料的收集與分析。在新的金融監管構架下，檢查局和平行機構銀行局、證券期貨局、保險局雖然都有檢查權，但可以檢查局為主要的例行檢查單位，利用檢查局所檢查的資料資訊作為相關工作的參考，在有特殊需要時，銀行局、保險局、證券期貨局再做專案檢查，以便節省行政資源、降低層層檢查監管對象帶來的不便。由於檢查局涉及的資訊往往都是金融機構的內部資訊，並可以借助檢查得到的資訊知道金融機構的未來經營方向，因此，金管會特別規定檢查金融機構業務的注意事項，明確規定檢查人員在行使職權時有公正作為的義務，遇到涉及本身或相關厲害關係的案件時，應當遵循回避原則，對於受檢查機構業務中存在的問題或違規事項必須在檢查報告中如實披露，不得隱瞞，同時也必須嚴格遵守保密義務，不得洩漏檢查事項、日程及受檢單位的業務狀況，確保檢查機構的超然、公正地位。檢查局成立以來，致力於參考巴塞爾銀行監管委員會“有效銀行監管核心原則”及歐美等先進國家的金融監管檢查制度，改變過去傳統定時定點檢查模式的檢查方式，逐步調整為以風險為導向的金融檢查構架，以有效配置檢查資源，達到提升金融檢查效能的目的。例如，逐步建立金融機機構單一申報資料視窗系統，督促並驗證金融機構申報監管資料的正確性；規劃推動銀行業金融檢查評級制度，落實以風險為導向的金融檢查；配合新巴塞爾資本協議的實施，培訓檢查人員辨識與評估風險的能力；建置各類金融機構報表稽核分析機制，運用申報資料分析結果產生出監管資訊，分析金融機構經營好壞，作為修訂金融檢查頻率的參考；逐步建立各類別的差異化檢查機制，以提升金融檢查的效能。

發達市場的共用資訊制度是值得我們參考的，將來的資管統一監管制度應當進行借鑒。其核心方面需要建立一個高於各監管機構之上的法定權力的機構收集與分析資訊。

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央行的事後統計資料對金融監管的意義大打折扣。其次，資管產品的動態資訊往往有賴於通過金融檢查得以發現，但在存在監管權衝突的監管體制下，各監管部門之間存在利益衝突，且各部門還存在部門保護，在此情況下，各部門是否願意及時將自己發現的監管範圍內的資訊特別是因自己監管失責產生的風險資訊進行公佈是大打折扣的。第三、證監會、保監會、銀監會如何及時獲取央行的事後統計資料也沒有詳細規定，作為監管一線的三會在監管中應當從何處調取不屬於自己監管的金融資訊以及被要求調取資訊一方不積極配合該如何處理等關鍵點也沒有規定，而這些才是金融資訊制度的關鍵所在。